浅谈如何强化政府促进就业的公共服务职能

董婕

【摘 要】转型中的中国经济存在大量的失业人口，失业出现了新的特点，客观上要求政府充分利用经济杠杆调节解决我国失业问题，加强宏观调控。

【关键词】创业就业；劳动力；政府；宏观调控

近年来，城乡、地区、行业之间的收入差距呈拉大趋势，一些行业收入水平过高，分配秩序比较混乱。解决好就业和收入分配问题是健全社保体系的核心内容，更是构建和谐社会的本质要求。要解决好收入分配问题，首先就要解决就业问题。对我国这样一个人口大国来说，要构建和谐社会，必须把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，坚持实施积极的就业政策，强化政府促进就业的公共服务职能。

一、我国就业现状的主要特点

1、失业从隐蔽到公开。在计划经济体制下，我国政府主要通过以下的两种途径将我国的人口失业的真实情况置于隐蔽性状态：一是通过户籍制度的实施，将农村劳动力全部限制在土地上，抑制了农村劳动力向城市的流动；二是按统购统销的计划经济的要求，以牺牲企业的效率为代价，把城市经济的失业人口隐藏在企业内部。目前，随着我国正在向市场经济转型的过程中，这两部分的隐蔽性失业得到了充分的释放，出现了国有企业职工下岗和大量从农村涌向城市的民工潮的现象。

2、经济发展过程中结构一胜调整所带来的失业。一种经济的发展过程总是从低级不断地向高级推进，当经济处于高速发展阶段时，一定会出现产业结构的快速调整，即新的支柱产业不断涌现，而老的产业不断被淘汰。在这个产业结构重新组合的过程中，就会出现岗位空缺与失业并存的现象：一方面新兴的产业由于其突然崛起，出现了适合该产业的劳动的短缺；另一方面，老产业由于资本存量的调整，劳动需求步下降，进而出现失业的现象。应该说，我国目前国有企业职工的下岗主要是经济结构性调整造成的。这也是经济发展过程中不可避免的，我们要以正确的态度面对它。

3、城市经济中新型失业比例不断上升。一般而言，我们所说的失业是指因工作岗位不足，从而劳动力闲置，即一般性失业。而如今，随着经济的发展和市场经济的不断成熟与完善，城市中个人职业选择性失业的势头不断增强，表现为对于某些脏、累、苦的岗位，城市劳动者不愿意就业。其主要特征是：客观上存在着工作岗位，但人们挑选职业，不愿去填补这些空缺，而宁肯继续等待合适的工作，形成了新型失业，也叫做自愿失业。而这种新型的失业比例正呈现出不断上升的趋势。

4、学生就业难成了新增的矛盾。由于步入劳动者行列的学生受教育的时间较长，文化素质较高，其对就业条件的要求就相对要高一些，因此自愿性失业在此类人群中的比例较大，学生就业难成了就业问题的新增矛盾点。

二、以人为本，就业优先

从历史上看，各国在经济发展过程中曾经有过不同的解决就业问题的方式：一是在移民可以前往国外的条件下，用劳动力外流的办法来缓解本国的就业压力：二是用限制劳动力流动，把劳动力就地安置在农村与工厂中，以隐蔽性失业代替公开失业的办法来解决就业问题；三是用加快本国经济发展的办法，增加就业岗位，以缓解就业问题。应该说，在上述的诸多办法中，只有第三种才是可行的、长期有效的和我们所追求的解决就业问题的思路，“发展才是硬道理”。

（一）以创业之策缓解就业难题。就业与失业是一对矛盾，这一矛盾既产生于又解决于一国经济发展的状况。经济越落后，失业率就会越高；经济越发达，就业的压力就越小。据测算，我国经济增长每下降2个百分点，实际失业率将上升1个百分点。因此，要解决就业难题的最终办法就是要想方设法发展经济。

（二）必须坚持正确的就业方针。要正确贯彻执行“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。我国在大力发展社会主义市场经济的过程中，必须要注意充分发挥市场机制在就业与再就业中的基础性作用，要坚持主要通过市场调节劳动力的供求，引导劳动者自主就业；同时，必须高度重视政府在促进就业与再就业中的主要作用，主要措施有：科学制定就业规划，引导和调节劳动力供求；实施积极的就业政策，对特殊困难对象给予就业援助；健全劳动力市场体系，依法维护劳动力市场秩序；提供就业服务和完善社会保障体系。总之，坚持市场调节就业和政府促进就业相结合的措施，是解决我国就业与再就业问题的正确选择。

（三）选准再就业的重点方向。我国经济正处在经济体制和经济增长方式根本性转变时期，经济结构性调整所带来的制造行业的国有企业职工下岗成为了失业的主要来源，因此，增加劳动就业的重点方向主要选择非国有经济领域，大力发展服务业、中小企业、集体经济和个体私营经济，为下岗职工再就业提供新的天地。今后创造就业的主要方向是非正规就业或灵活就业。第一、将其世界上广为通行的灵活性就业引入中国，如过去一周曾从事过1个小时以上合法劳动获取合法报酬者可视为就业；第二、实行在市场经济国家更为通行的非正规就业制度；第三、实行更为灵活就业方式；第四、鼓励正规部门创造非正规就业，既可以提高工作效率和竞争力，又可以创造较为灵活多样的就业；第五、鼓励自谋就业、家庭就业、组织就业、临时就业、社区就业、小时就业、阶段性就业，采取更为灵活的优惠政策。

在中国城镇非正规就业占总就业人数比重可能达到45.5%。从统计口径看，非正规就业包括3部分：一是城镇私营企业，由1996年620万人增加到2005年的1668万人，增长了1.3倍；二是个体经济由1996年的1709万人增加到2005年的3410万人。第三项其他人员是指城镇总就业人数减去国有、城镇、集体和其他单位以及私营和个体人员，是由进城农民工、下岗职工、再就业职工、其他灵活就业人员组成。据罗斯基（2007）估计，1996年约3，733万人，2007年为7286万人。那么1996年全国城镇职工、再就业人员、其他灵活就业人员、非正规就业6062万人，占总就业人数比重约28.5%，到2007年非正规就业人员达9690万人，比1996年增加了3.628万人，占总就业人数比重45.5%比1996年提高了17个百分点。这表明，中国城镇新增加就业主要岗位是非正规或灵活就业，极少量正规部门的正规就业，主要是大量进城农民工、正規部门下岗分流人员，还有相当部分的大中专毕业生以及具有专业技能的专业人才。

三、全面贯彻各项政策措施，继续加强再就业服务

一是完善和落实再就业的各项扶持政策。如税收优惠政策、小额贴息贷款政策、社会保险补贴政策等，要使国家针对解决失业问题而出台的各项优惠政策真正落实在下岗职工的再就业环节中。二是强化再就业的转岗培训。近年来，我国劳动力市场的主要特征是劳动力过剩，因此，政府要搭建多层次的、网络化的转岗培训平台，通过免费培训，提高动者的素质与技术来适应新工作岗位的要求，从而实现下岗职工的再就业。三是巩固“两个确保”，完善社会保障体系。对于下岗失业者，政府一方面要提供保障他们的基本生活，巩固“两个确保”：确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放。另一方面，还要建立和完善以失业保险为核心的社会保障体系，使劳动者在失业时生活能有所保障。

总之，一个国家政府，在不同的经济发展阶段，其宏观调控的侧重点是有所区别的。当前，我国新一届政府在正确树立“以人为本”的科学的发展观的大背景下，与民生息息相关的“就业问题”理所当然地成为政府宏观调控的优先目标之一。