对完善城管行政执法问题的对策研究

宋向东

【摘 要】“城管问题”广受诟病，是摆在我们面前的现实，如何解决这一问题也一直都是理论界、实务界的热门话题。本文从法律、制度以及监督的角度提出完善城管执法的对策，并在最后提出城管“柔性执法”的理念。希望本文可以为完善我国城管行政执法问题起到良好的作用。

【关键词】城管执法问题；解决对策；柔性执法

一直以来，城管因执法方式简单、粗暴甚至暴力而备受争议甚至非议，因城管执法不当引发的暴力事件在各地时有发生。因此，社会对城管执法普遍表现出反对、不满意、抵制乃至仇视，甚至在社会上很多人谈“城管色变”，城管似乎成了“暴力执法”的代名词。所以，如何完善城管的行政执法，成为我们亟需解决的问题，为此，笔者提出如下对策：

一、完善立法，保障城管执法的合法性与合理性

目前，与城管执法相关的专门立法主要集中在城市管理相对集中行政处罚权领域。就法律与行政法规的层面而言，《行政处罚法》与国务院出台的相关行政法规对城管执法问题只是进行了原则性的规定，城管执法还是欠缺专门的法律法规指导，现有依据位阶过低，不利于城管执法的规范性、协调性、严肃性和权威性的建设。学术界普遍认为，现阶段制定一部统一的《城市管理法》尚不成熟，就目前而言，我们可以考虑对城管执法的一些共性问题进行立法，比如他们的职责权限、工作范围、人员机构、执法程序等问题。其余问题，由地方自行依法掌握。

二、转变执法理念，保证城管执法的合理性

1.坚守法律至上的理念。随着法治进程建设的稳步推进，我国早已明确依法治国、依法行政的理念。没有规矩不成方圆。在行政执法领域，抛开法制并不完备这一制约因素不谈，现有的相关法律、法规已足以搭起“依法行使城市管理执法权”的大框架。法律的既有规定，就是执法者一切执法活动的底线。但是，有些城管执法者往往打着“公共利益至上”、“行政效率优先”的旗号，肆意突破法律的约束。有法不依，无异于人治，其危害之大，自不必赘言。

2.强化以人为本的理念。在一些地区普遍存在这样的现象：城管队员认为，文明执法根本无法有效地解决问题，只有强制执法甚至暴力执法才能解决实际问题，才能以最快的速度完成上级交给的任务，而上级领导往往只看执法结果，至于执法手段则在所不问。这是“以人为本”理念的缺失。须知，城市综合管理的对象也是城市的一部分，他们游走于城市的夹缝之间，城市管理者没有权利也不应该将他们驱离城市。坚持以人为本，首先要学会换位思考，即站在行政相对人的角度去考虑。在城市的一些区域，游商小贩长期盘踞，从另一个侧面也说明这里有“市场”的存在。在保证城市正常运行、食品卫生安全达标的基础上，为何不能手下留情呢？给他们指定出一些生存区域，不求连成片，但求实用，有效的引导比一味的暴力要有效的多。以人为本，有时候表现为一种宽容。

三、完善制度，强化城管执法的正当性基础

1.明确执法领域与权限范围。现阶段我国尚无一部高位阶的、统一的城管执法相关法律。各地方城管的执法领域和权限领域都由各地方制定。這就造成了在全国范围内，城管似乎“无所不管”，各种职能交叉，又权限不清，缺乏必要的稳定性。解决这一问题，需要在法律的层面，至少在行政法规的层面进行立法，对城管组织的执法领域与权限范围进行明确的规定，同时允许各地根据实际情况作适当调整，但该立法应规定可调整的范围及调整的程序。各地方一定要提高立法技术，对于执法领域与权限划分的“模糊地带”不应回避，要做规范细致的划分。

2.规范执法程序。执法程序问题应当重视。一些违反程序的执法行为，缺乏相应的制度规范，程序性违法行为没有得到及时的制止和追究，这就导致很多程序性规定停留在纸面上的尴尬。某种意义上讲，没有绝对的实体正义，但有绝对的程序正义。程序正义可以最大程度上保障实体正义。

四、完善监督

城管执法权力过大而监督不足是导致城管执法出现诸多问题的主要原因，因此，强化监督是解决城管执法问题的主要途径。

1.内部监督

（1）行政复议监督。只要当城管执法的相对人认为自己的合法权益受到城管组织的侵犯时，都能够很容易的找到相应的行政复议机关，且复议机关能依法认真对待相对人的诉求，并依法作出复议决定。这一套程序的畅通无阻，本身就是对城管执法者的一种震慑。但是现实中，由于《行政复议法》本身的缺陷以及在其施行过程中所暴露出的问题，使该法的执行力大打折扣。根本原因在于复议机关的不独立，复议体制存在问题。老百姓宁愿上访也不相信法律，这是社会的悲哀。所以，加强行政复议监督，有必要从复议机构的独立性入手，建立健全独立的复议体系，真正达到立法本意，实现对行政行为的监督。

（2）行政监察监督——对城管执法人员的监督。如果说《行政复议法》是对行政行为的监督，相比而言，《行政监察法》的重点则放在了“人”的身上。2010年新修订的《行政监察法》扩大了行政监察的范围，即把城管执法者也纳入了行政监察的范围。这是一种专门监督。对于规范城管执法具有重要的积极意义。

2.外部监督

（1）行政诉讼监督。行政诉讼的目的在于规范和控制行政权，维护相对人的合法利益。行政相对人对行政行为不服时，一般除了可以进行行政复议（内部监督）外，行政诉讼（外部监督）也是一种非常重要的保障。尽管当前行政诉讼制度存在这样那样的问题，但是随着法治进程的不断推进，行政诉讼制度一定会不会加强，在行政执法领域也一定会发挥其应有的作用。

（2）国家赔偿监督。当行政违法行为时相对人合法利益受损时，可以依法要求取得物质和精神双重赔偿。行政赔偿不但是对相对人合法权益的保障，更是对行政机关违法职权行为的一种否定性评价。这是监督城管行政执法活动非常有效的手段之一。

五、小结：探索行政柔性执法新方式

柔性执法其实就是一种行政权力的合理化使用，它避免了暴力执法带来的不确定因素以及难以挽回的伤害和损失。随着法治国家的进程加快，尊重并保障人权的基本法治理念将会更加深入人心，并内化到各行各业，尤其行政执法部门。利用柔性措施，解决复杂难题。一个小推车，一包小商品，往往就是一个家庭的经济支柱，甚至精神支柱。一味的打、砸、没收、罚款，好似完成了“政绩”，优化了城市容貌。却不知这样的行为已经深深伤害了百姓的心。一些城管行政执法的相对人固然可恶，却总是少数，而大部分都是被生活所迫的无奈之举。找到矛盾的根源，建立健全一批长效的应对机制，对于社会矛盾不是一味的“堵”，而应及时“疏导”。柔性执法，化矛盾于萌芽之初，方是城管行政执法的最高境界。

【参考文献】

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