襄阳市经济开发区工业用地集约利用研究

摘要以高新技术产业开发区为例，分析襄阳市工业用地粗放利用的影响因素。襄阳市在建设省域副中心城市过程中，一方面通过发挥市场的基础性作用来优化配置工业用地，提高其集约利用水平；另一方面需要政府的宏观管理，通过提高襄阳市工业用地门槛标准等措施来促进工业用地的集约利用，旨在为促进襄阳市工业用地的集约利用和襄阳市社会经济的可持续发展提供参考。

关键词经济开发区；土地市场；集约利用；襄阳

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）04-01192-02

基金项目湖北省教育厅人文社科研究青年基金项目“襄阳市经济开发区工业用地集约利用与动态评价研究”（2012Q214）；鄂北区域發展研究中心项目“南水北调中线工程土地上房屋及附着物拆迁补偿评估”（2013JDY011）；湖北省科研创新团队经费资助项目（湖北文理学院）“汉江流域资源环境与区域发展”（T201314）；教育部人文社科青年基金项目“我国地理标志保护制度的经济效益研究——基于农户及企业的实证分析”（11YJC790262）。

作者简介詹海斌（1975-），男，讲师，博士，从事土地经济与资源管理、不动产评估与管理研究。

襄阳市作为湖北省省域副中心城市，近年来工业经济的快速发展解决了当地的人员就业，促使当地税收收入及GDP的快速增长。但襄阳市这种工业经济的快速发展如同中部地区其他许多城市一样，是以占用大量集体农用地为代价的，包括占用大量宝贵的耕地资源。城镇化和经济的快速发展占用农用地不可避免，但毕竟土地资源作为一种稀缺资源，特别是耕地资源的保护对于保障我国粮食生产具有重要意义[1]，我国经济发展的粗放经营模式向集约经营模式转变是社会经济可持续发展的必然要求。笔者以襄阳高新技术产业开发区为例，对襄阳市经济开发区土地利用过程中存在的粗放利用问题进行研究，并在此基础上探讨襄阳市经济开发区工业用地集约利用的实现途径。

1 经济开发区土地粗放利用的主要影响因素分析

襄阳高新技术产业开发区位于襄阳市东北部，是1992年11月经国务院批准设立的国家级高新区，主要由襄阳科技商务区、高新技术产业园、汽车工业园、深圳工业园组成，是我国汽车工业、军工企业的聚集地和鄂、豫、陕、渝毗邻地区技术、智力最密集地区。襄阳高新技术产业开发区土地粗放利用的原因概括起来主要有以下两方面。

1.1 低地价导致的土地资源粗放利用按照《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号文），高新技术产业园、汽车工业园为六类地区，土地挂牌价不低于336元/m2，深圳工业园为十一类地区，土地挂牌价不低于144元/m2。通过对2012年襄阳市高新区出让的工业用地地价统计，虽然襄阳市高新技术产业开发区出让的工业用地均以挂牌方式出让，不存在协议方式出让，但经统计，襄阳市高新区出让的2012年几乎所有挂牌出让的35宗工业用地均以国家规定的最低出让地价成交，如表1所示。这种以低地价方式招商引资在我国中部地区及经济欠发达地区表现得尤其突出，以国家规定的工业用地最低价标准出让工业用地的招商引资方式导致的直接后果就是工业项目投资方想尽量多占用土地，也是导致工业用地粗放利用的最直接原因。

1.2容积率低导致的土地资源粗放利用国土资源部2008年新修订的《工业项目建设用地控制指标》按照不同的行业设置了最低容积率要求，而从襄阳市高新技术产业开发区内2012年出让的工业用地的规划容积率可以看出，出让的工业用地项目几乎均参照以上国土资源部新修订的不同行业设置的最低容积率要求，没有在此基础上提高园区内工业项目用地的容积率要求，因此仅参照国土资源部规定的最低容积率要求进行工业项目进行建筑物建设，明显有悖于国土资源部修订《工业项目建设用地控制指标》用来提高工业用地集约利用的目的。容积率设置过低，对于工业项目投资方多占用土地带来了便利，进而导致高新技术产业区工业用地的粗放利用。容积率的提高对于工业用地的集约利用具有重要意义。当前我国工业用地供给主要是通过土地一级市场出让，所以如果在一级土地市场出让时在规划条件中规定合理的容积率标准，鼓励建设多层标准厂房，能提高襄阳市工业用地集约利用水平，使在有限的稀缺土地资源上产生最大化的社会经济效益。

2 襄阳经济开发区土地资源集约利用实现途径

2.1减少行政干预，市场化高效配置工业用地 工业用地集约利用实质上是通过增加对工业用地单位土地面积上的其他要素投入、优化土地利用结构、提高单位土地面积上的综合产出效益来实现工业用地的集约利用。当前襄阳土地市场对于工业用地的市场化配置程度还相当低，主要表现在工业用地出让地价偏低，甚至襄阳工业用地出让地价有低于工业用地开发成本价的嫌疑。地价的高低对于土地的集约利用影响最大，例如近些年来同一区域襄阳商业、住宅用地的出让地价通常是工业用地的十倍甚至几十倍，同时商业、住宅用地的集约利用程度是相当高的，集中表现在商业、住宅用地的容积率高，如果没有规划容积率限制，这类用地的集约利用程度会更高。虽然工业用地与商业、住宅用地容积率因实际用途不能按同类用途相比，但目前襄阳工业用地容积率偏低、粗放利用的现象普遍存在。究其根本原因，就是开业项目投资方获取工业用地成本偏低，导致工业用地粗放利用，也直接导致襄阳大量农用地，特别是大量耕地资源的占用。因此，通过市场化配置工业用地，减少地区间招商引资上的恶性竞争，不以工业用地低地价出让作为招商引资的优惠条件，是实现工业用地集约利用的前提。要实现工业用地地价的合理回归，襄阳市政府职能部门需要转变观念，向上海等经济发达城市学习，招商引资过程中要注重城市经济的长远发展，改变传统的招商引资过程中以低地价方式吸引投资的观念，通过地价机制在优化配置工业用地基础性作用，促进工业用地的集约利用。

表1 2012年襄阳高新技术产业开发区工业用地出让情况（部分）

编号土地位置土地面积∥m2土地用途容积率出让年限∥年供地方式成交单价∥元/m2成交总价∥万元201210001奔驰路57 798.3工业≥0.750挂牌3361 942.022 8820129201仇家沟路26 893.1工业≥1.050挂牌336903.608 1620129101襄轴西路33 644.6工业≥1.050挂牌3361 130.458 5620128701内环路119 979.9工业≥1.050挂牌3364 031.324 6420128601深圳工業园94 666.2工业≥0.750挂牌1441 363.193 2820128401廖家庄路66 668.8工业≥1.050挂牌3362 240.071 68注：资料来源于襄阳市国土资源局网站。

2.2提高襄阳产业用地门槛，促进工业用地集约利用 随着襄阳市省域副中心城市的发展，襄阳市在招商引资过程中应提高产业用地门槛，主要包括提高建筑容积率、投资强度、地均产出效益等工业用地门槛，实现工业用地的集约利用。开发区土地要想实现集约化利用，关键在于转变开发区的经济增长方式。 税费政策是政府调控土地利用方式， 实现转变增长方式的重要手段，应该充分利用奖励和惩罚两类不同的税费政策，推动开发区增长方式的改变，从根本上实现开发区土地的集约化利用[2]。经济发展模式的转变要求襄阳工业用地利用必须走集约化利用之路，湖北省襄阳市政府出台了《关于提高用地标准加强土地节约集约管理的意见》，以高新技术产业开发区为例，高新技术产业开发区的投资强度不得低于3 300万元/hm2，高新技术产业开发区内投资总额低于1亿元的工业项目不再单独供地，对用地量大的工业项目，实行一次规划，依据年度投资额度分期供地、分期建设，高新技术产业开发区项目达产后年均税收贡献度分别不得低于375万元/hm2，并且实行优惠奖励与开发建设挂钩政策，对新建厂房建筑容积率高于2.0的建筑面积，免收市政基础设施建设配套费，对符合城市规划且不改变用途工业项目进行“零增地”增加容积率的，不再增收地价款和市政基础设施建设配套费。襄阳市政府在工业用地集约利用方面应该向上海市政府学习，通过制定产业用地指南，引导招商引资，促进产业优化布局及工业用地集约利用。政府这一系列提高工业用地门槛的措施是襄阳市经济可持续健康发展的必然要求，也是未来工业用地集约利用的方向，必将极大地提高襄阳市工业用地的集约利用程度。

2.3盘活襄阳存量工业用地，提高用地效率一方面城市化快速发展导致城市数量增加， 城市规模的扩大以及城市人口迅速增加， 进而导致建设用地需求量加大，而存量城市土地粗放低效利用[3]。大力发展二、三级土地市场，提高土地资源配置效率。盘活存量工业用地，促进存量工业用地的流转， 提高存量工业用地的集约利用，提升土地市场整体竞争性与土地配置效率[4]。由于招商引资过程中以低地价方式吸引投资，导致已投资的工业项目存在投资总额低、容积率低、产出效益低的普遍现象。襄阳目前正大力进行“两改”、“两迁”工作，襄阳市国土资源局公布的资料显示，襄阳市城镇低效用地约40 528 hm2，其中旧厂房2 732 hm2，旧城镇4 863 hm2，旧村居32 933 hm2，开发利用潜力较大。所以盘活存量工业用地，特别是区位优越的城区中的老工业项目用地，应以改变工业用途方式以其最佳土地用途方式进行利用，提高这部分存量工业用地的集约利用化水平。而对于工业园区中低效利用的工业用地，可以借鉴东莞市处置闲置工业用地的二次利用的成功方式，即约定一个补偿底价，新招商的土地价值超过底价的增值部分，政府和原土地权利人按照一定比例分成。这种做法可以用在闲置土地上，也可以用在所有存量工业用地乃至所有存量土地盘活上[5]。所以襄阳市一方面在新的招商引资过程中通过提高工业用地门槛提高工业用地的集约利用，另一方面要注重现有存量工业用地潜力挖潜，使现有存量工业用地适合当前经济发展对土地资源集约利用的要求。

3结语