村宅社区化治理政策的议程设立

郭琦

摘 要：“村宅社区化治理”是近年来对处于城乡结合部区域的城中村（宅）进行综合治理的有益尝试。对于宝山区“星星村”这样的典型区域为什么要实施“村宅社区化治理”政策？其中，有关政策问题是如何产生的？问题怎样引起政策制定者的关注？如何启动政策议程设立的程序等方面的思考，金登的多源流模型提供了重要的理论分析支撑。

关键词：村宅社区化治理；政策议程设立；多源流模型

一、多源流模型的理论阐释

多源流模型是由美国密歇根大学教授约翰·金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。其核心是将对公共政策的分析主要集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。他认为在政策制定中存在三个主要的过程源流：即问题源流、政策源流和政治源流。一个问题要成为公共问题，最后提上政策议程，一些偶然性的事件和因素发挥着重要的作用，这也是问题、政策和政治三大源流共同作用的结果。而且，这三条源流的发展和运作都是相互独立的，并具有自身的动力机制与特点，当这些源流在关键的汇合处结合起来时就常常会发生重大的议程变化，一个问题进入决策议程的可能性就会明显增强。这个汇合处被称之为“政策之窗”。

二、村宅社区化治理的问题导入

（一） 大环境的影响。随着近年来城市化的快速推进，加上便利交通条件，宝山城乡结合部区域吸引了大量来沪人员进入，以“星星村”为例，主要带来了四大问题，一是来沪人员的无序流动，人员基础信息登记比较难；二是治安管理的压力比较大，刑事和治安案件较多；三是村容村貌环境受到影响，脏、乱、差点比较多；四是场所整治、无证无照地下加工场点管理的难度比较大。这是来沪人员多的共性的突出问题，治理起来反复性很大，效果不明显或不理想。

（二） 治理前的星星村实况。（1）治安管理情况复杂。自

2008年以来，星星村出现了大量违章搭建和违规出租的现象，并且衍生出诸多小菜场、小浴室，甚至还有黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。此外，高危人群大量聚集，管理难度极大。在全市抓获的违法犯罪人员中，暂住星星村的就达101人。这些高危群体聚焦在村宅内，长期从事扒窃拎包、盗窃“三车”、吸食毒品等违法犯罪活动。而这部分人群滞留时间及居住地点具有不确定性，给实有人口管理和高危人群管控带来较大难度，群众安全感受到严重影响。（2）环境卫生问题突出。星星村属典型的人口倒挂区域，峰值时达到6：1，大量的外来人员涌入，超出了星星村的实际环境承载能力。一是，村民肆意违章搭建，使得村宅内建筑、道路、设施等破坏严重；二是租住在星星村的来沪人员大多属于低教育程度、低劳动技能人员，从事的也大多是低技术含量的工作，甚至有些人员直接从事黑作坊、黑工厂经营，环境卫生意识差，生活和生产污水直接向自然河道甚至道路上排放，脏、乱、差是这一阶段的典型特征。三是从根本上说还是因为城郊结合部区域基础设施不完善和政府公共服务能力不足问题，导致了星星村环境卫生问题十分突出。（3）基层组织难有作为。星星村长期处于无序开放状态，村民随意出租房屋，大量来沪人员频繁流动，没有有制约措施，村委会受职能限制，缺乏抓手来加强社会管理，靠传统“敲门登记”的方法不足以控制掌握实际人员情况，“两个实有”管理工作难以取得实质性进展。

（三）问题的导入。星星村的情况引起了包括政府、基层自治组织、村民以及来沪人员的多方关注。主要表现在：一是政府对于星星村的治安、管理和环境卫生问题十分重视，多次表示要努力解决星星村存在的实际问题；二是基层自治组织（主要是村民委员会）也在努力寻求自身在社区管理中的作用体现；三是本地村民在追求经济利益的同时，也对混乱、无序的村宅状况产生了不满，有着强烈的改变愿望；四是多数来沪人员也期盼能有一个和谐、稳定、安全的生活环境，然而种种愿望却缺乏了合适的诉求表达渠道。鉴于此类情况，迫切需要采取有效的治理手段和政策措施来加强对星星村的管理。

三、多源流视角下的村宅社区化治理政策议程设立

在城乡结合部区域加强和创新社会管理，制订村宅社区化治理政策涉及到众多的政策活动者，他们共同构成了治理政策的主体，简称政策共同体。而政策的制定通常都是系统内外部一系列因素共同作用的结果，在这一过程中，政策共同体之间的互动和运作机制，促成了问题源流、政策源流和政治源流的汇集、融合，引发了政策之窗的开启，从而进入了政策议程设立的程序。

（一） 问题源流的分析。从引起社会关注的现象到社会公共问题，再到进入政策议程的公共政策问题，这是一个多种因素叠加的过程。星星村之所以实行村宅社区化治理政策，其根源在于治理前该村宅所属区域在社会管理中暴露出来的种种问题，而这些问题逐渐发酵，从而构成了该政策形成过程中的问题源流。主要经历了三个阶段：

第一阶段：符号的出现。这里主要指一些社会现象的出现。自2008年开始，星星村人口最密集的几个村宅开始出现大量违章搭建和违规出租的现象，一些来沪人员以此为点开设了大量无证无照商店、发廊、浴室以及黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。随后，高危人群开始集中，黄、赌、毒等违法行为屡见不鲜。居民生活环境越来越糟，卫生条件日趋恶劣。实有人口管理难有作为，基层自治组织形同虚设。第二阶段：指标的变化。来沪人员与本地人口倒挂明显，比例最高时来沪人员3226人，而本地户籍人口只有525人，达到6：1；而通过暂住登记倒查，50%以上来沪人员未做暂停登记；“110”警情逐年上升。自

2008年以来，星星村共接处110报警2393起，其中报警类案件

1233起，主要为偷盗类、黄赌毒类、寻衅滋事打架斗殴类以及交通管理类和纠纷类警情，群众反馈其安全感受到了严重影响。 第三阶段：重要事件的影响。2011年，宝山公安分局开展“宝剑六号”行动，共出动警力247人，社保队员及社区综合协管员等

120人，清查各类场所41家，出租房屋545间，清查来沪人员endprint

1615人。行动共破获刑事案件12起、治安案件9起，抓获违法犯罪嫌疑人23人，审查可疑人员86人。行动的结果一方面显示了突击执法行动的成效，但另一方面，也反映了星星村治安环境的恶劣和问题的复杂性。

因此，种种问题的出现，已不仅仅是一种简单的社会现象，而是已经发展到了影响了群众工作、生活和居住的各个方面。群众的需求被放大。显现出来的这些问题，迫切需要政府和有关方面制订和出台相应政策，来应对和解决治理中出现的失灵现象。

（二） 政策源流的分析。政策备选方案的设计和选择是政策制定过程的最重要环节，它直接关系到政策制定后的执行及效果。在星星村“村宅社区化治理”政策议程设立的过程中，多方面的因素相互运作，彼此触动、碰撞、妥协直至互相影响，最终达成相对的平衡和融合。

主要的政策源流因素包括：一是政策制订者的主张。从地方上来讲，政策制订者主要是指党委和政府。以星星村为例，地方党委和政府的主张是按照中央精神“重视党委领导作用，强化政府社会管理职能”，具体来说就是以基层党的建设带动社区建设，把制度建设与信息化、智能化科技手段结合起来。究其实质就是因地制宜的加强和创新社会管理体制。二是基层自治组织的主张。在星星村，像村民委员会这类基层自治组织由于长时期的不作为或难作为，使得基层自治管理的声音相当薄弱。而事实上，基层自治组织并不满足于当前的“失声”状态，而期待建立一整套自治管理机制。三是公众的参与。公众是政策执行的直接受众，他们对于政策问题的感触最深、最直接也最现实。在星星村，公众的类型有两类。一类是本地户籍人口；一类是来沪人员。就本地户籍人口而言，他们对政策方案的提出往往是阶段性的和极端性的。例如，在利益面前，本地村民往往不配合政策方案的提出，认为方案提出后会影响到他们的收入；在困境面前，本地村民又开始怨声载道，认为困境的出现都是来沪人员造成的，甚至有些人极端地叫嚷要把外地人赶出去。而就来沪人员而言，他们也有着不少的苦衷。他们认为并不是所有的来沪人员都是困扰和问题产生的要素，事实上大多数人还是遵守一定的规则和秩序的。在困境面前，自身的生产、生活和工作同样也得不到有益的保障，再加上本地村民的误解和埋怨，使得这些来沪人员也希望有一个正常的意见表达和沟通渠道。

不同的政策源流因素交织在一些，也并不是一上来就能找到最佳融合路径的。因此，政策源流因素需要在各自观点、思想和方案间进行碰撞、影响、软化和游说。例如，从政策制订者角度来看政策方案一定是以最低的成本投入来取得最大的政策效果。然而，这种方案也必然是以牺牲或影响某一对象的利益来取得的。因此，从这个意义上说政策方案的提出就需要与利益相对方取得妥协，或者通过游说软化利益相对方的利益诉求，以取得双方都能接受的认同，从而形成具有技术可行性和价值可接受性的政策。

（三） 政治源流的分析。在星星村“村宅社区化治理”政策议程的设立过程中，“公众的情绪”起到了重要的推动作用。例如，当星星村的村民面对着治安形势的复杂、环境卫生的恶化，自己的生活环境和质量得不到保障的时候，他们的情绪会产生极大的刺激和波动。于是，除了传统的情况反映渠道（如信访）以外，村民还通过信息化传送渠道（如微博、微信等）来扩大情绪的影响面。而这种公众情绪的变化，自然会引起政策制订者的重视。因此，为了疏导公众的情绪，同时也为了扩展政策的触角，相关的政策方案就会被提上议事程序。

此外，政府的变化，执政党的意识形态，甚至是政府关键人员的调整变动都有可能引起政治源流的动荡。例如，中央提出“加强和创新社会管理”、“提高社会管理科学化水平”等精神，必然会加速类似的政策问题进入政策制订者的视野范围。因此，当某个合适的时机来临时，政策之窗便开启了。

（四）政策议程的设立。第一，从星星村的实践来看，政策之窗的开启有多个明显的特征。例如，中央、市、区三级政府对“社会管理”领域的重视和关注；媒体的宣传；群体的需求等方面，都使得政策之窗开启有了可能。另外，2011年的“宝剑六号”执法行动，再一次捅破了政策之窗的“玻璃”，使政府、社会、公众都把目光集中到了星星村。因此，星星村的治理刻不容缓。第二，“村宅社区化治理”政策的提出也不是偶然。从多源流模型的分析可以看出，星星村的治理问题主要表现为治安、环境卫生、人口管理、基础设施以及公共服务等方面。其中人口管理和治安问题更是重中之重。因此，将星星村人口最集中的四个村（宅）组合起来，进行“封闭”式、社区化的治理，通过信息化和智能化的“硬”手段，能够最有效地解决人口管理与治安管理的困境。此外，星星村还可以充分强调“软”手段②，从社区治理的人员配备、服务功能、运作机制等方面加以巩固，最大化地发挥“村宅社区化治理”效用。至此，将“村宅社区化治理”政策引入政策议程设立的程序便水到渠成了。

参考文献：

[1]托马斯·R.戴伊.理解公共政策[M].北京：华夏出版社，2004

[2][3] 约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004

[4]中共上海市宝山区镇委员会、镇人民政府.星星村沈行社区试行村宅社区化管理[J].理论文萃，2012（3）endprint