问责权法治化:一种问责制度研究的新范式

王 平

引 言

人们对公权力既爱且恨。没有公权力，社会共同体难以维系，无政府主义的流弊会伤害到每一个人。然而公权力若不受制约，亦有可能变成肆意侵害社会成员合法权益的“利维坦”①“利维坦”(Leviathan)，是《圣经》中述及的一种力大无穷的巨兽。霍布斯在《利维坦》一书中将其比喻为公权力不受制约的专制国家。。由之，有识者纷纷提出对公权力予以有效约束②远者如美国思想家麦迪逊，他有一句名言:“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”这句话阐明只有被制约的公权力才能造福人们。近者如习近平总书记，他在2013年1月22日的中纪委会议上明确讲到:“加强对权力运行的监督，把权力关进制度的笼子里。”。约束公权力，就是要实现公权力的法治化，即给公权力套上问责的“枷锁”。所谓有权必有责，失职必被问责。而问题在于，问责公权力的“问责权”本身也是一种权力，如果不得到有效制约，问责制度难以从根本上提升绩效。本文尝试对这个问题进行阐述，并向学界师友求教。

一、传统范式的实践危害和理论缺陷

千百年来，人们一直追求法治的实现。法治意味着公权力得到制约，私权利得到保护。

按照发生学的解释，私权利源于人们在自然状态下的自然权利。所谓自然权利，就是以每个人的利益诉求为圆心，以其能力为半径所画的一个圆圈。圆圈所及，就是其实现了的利益，即现实自然权利，圆圈之外，是其将要扩张的利益，即潜在自然权利。然而，不同的利益圆圈会相互冲突和碰撞，仅依靠单个人的能力，任何人的自然权利都得不到有效保障③霍布斯详细描述了人们在自然状态下安全感的缺失。他指出:“没有人被认为具有安全感上的优越性，因为所有人都易于暴死于同类之手。”尽管现实生活中，人们之间无论在身体上、智力上都存在差别，但人们可以依靠“联合的方式”征服那些强者，“每一个人都能够杀死他人”，“即使最弱者也能够杀死最强者”。参见霍布斯《利维坦》，北京:商务印书馆，1985年，第141页。。

人是天生的理性动物。运用理性能力，人们同意相互舍弃一部分不适宜行使的自然权利，形成一个群己权界。为了确认和保护这个群己权界，公权力应运而生。这样，借由公权力及所确认的群己权界，人们彼此认可和尊重对方的私权利，而终日岌岌可危的自然权利也由此演变为充满安全感的社会权利①自然权利的核心是“利益”，它是人们凭借社会达尔文主义扩张实力，获得利益和生存资源。社会权利的核心是“法权”，它是社会成员基于理性主义互赋权利，彼此确认和尊重。。

然而，前门拒虎后门进狼，公权力也有侵害私权利的冲动和能力。只有公权力被有效约束，才能担负起人们的期望。一方面，公权力要积极维护群己权界②维护“群己权界”是公权力最为根本的社会职责，也是传统守夜人政府的真实写照。现代政府，除了担负“守住边界”这个根本责任，以维护人民的消极社会权利，还需要承担“提高境界”的责任，发展人民的积极社会权利。，即不能不作为;另一方面，它又不能越雷池半步，即不能滥作为。

法治作为人们的社会理想，就这样承担起约束公权力，进而保护群己权界，再而保护私权利的重任。法治逻辑催生了现代社会的问责制度。

图1 法治社会两大组成结构的逻辑图示

法治社会从结构上可以划分为两个组成部分:一是私权利的法治化。一方面，社会成员基于群己权界，将尊重他人权利当作“分内之事”，即第一义务。另一方面，若有人突破群己权界，侵犯了他人合法私权利，将承担公权力所确认的“不利后果”，即第二义务。二是公权力的法治化。一方面，公权力将维护群己权界当作“分内之事”和第一义务。另一方面，公权力如果滥作为或不作为，将被问责，即接受相应的“不利后果”和第二义务。二者的逻辑关系参见图1。

显然，为了保护群己权界，确认、追究私权利主体的违法责任，公权力才有存在的根据。为了确保公权力踏踏实实履行第一义务，才有建立问责制度(确保违法的公权力承担第二义务)的根据。

然而，建立问责制度有新旧两种理论范式:问责权法治化和问责行为法治化。它们虽然出发点一样(确保公权力的法治化)，但所创造的制度功效却判若云泥。

当代中国的问责制度，遵循旧范式“问责行为法治化”而建立。这一范式的理论逻辑有四点:一是，问责本质上是一种行为，是违法公权力被追究法律责任的行为。二是，问责行为法治化的首要任务是，为公权力套上第一义务的法定枷锁(维护群己权界)，如此，公权力才“行必有方”。三是，问责行为法治化的关键是，如果少数公权力违法失职，不承担第一义务，就得给它套上第二义务的法定枷锁以示惩戒(即问责)。四是，有第一义务作为引导，第二义务作为督导，双管齐下，公权力自然受到法治化约束，私权利自然对公权力热烈拥护。

这些逻辑看上去很美，但在当代中国问责制度的实践中却运行不畅，进而导致“问责风暴”盛行①学术界一般认为，问责风暴起源于2003年，这一年是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。此后，“问责风暴”持续发力，2008年更是被称为“行政问责年”。。“问责风暴”盛行，虽然反映了我国践行问责制度的决心和努力，但更折射出我国问责制度存在诸多缺陷。一是，问责是对公权力不作为或滥作为的责任追究。“问责风暴”盛行，表明当前问责制度对公权力还缺乏监督力和威慑力，导致公权力时而不正当履行职责，进而制造出一系列要被问责的劣政。二是，“问责风暴”的本质是党政机关自上而下的同体问责，其盛行表明，私权利主体因为缺乏刚劲有力的有序问责渠道，往往选择无序政治参与方式倒逼上级党政机关发动问责②有学者将当代中国的问责风暴称为“以群体性事件倒逼问责”。群体性事件中民众的逻辑是:“通过正当途径和在法律框架中维权是没有用的，政府是不会理的，只有把事情闹大，整出群体性事件，闹出社会影响，以引人注目的方式把事情捅向媒体并引发舆论同情，这样才能触及相关部门的痛感，逼他们以答应民众要求的方式平息民愤。”参见曹林《以群体性事件倒逼问责的后遗症》，《珠江晚报》2009年8月3日第3版。。倒逼问责所凭借的无序政治参与，对社会稳定和程序法治都有极大的破坏。三是，“问责风暴”也表明我国当前问责制度效用低下。“问责风暴”作为同体问责，从本质上要依靠上级首长对舆情的关注才能发动，因此常常“以领导人看法和注意力的改变而改变”。如果上级行政首长高度关注舆情，“问责风暴”雷霆万钧，河清海晏的责任政府似乎在风暴中迅速建立起来。但即使这样，也存在东边大雨西边日出的问责死角。换言之，上级首长勤勉如堂吉诃德，也无法用手中的矛刺穿天下所有劣政。而上级首长稍有懈怠时，各种劣政更是犹如原上野草疯狂滋长。问责制度效用低下有两个危害:一方面，导致当前问责制度还不是悬挂在公权力头顶的达摩克利斯之剑，监督力和威慑力不高。另一方面，“问责风暴”效用低下，只能解决很少的劣政，但让一些群众看到了希望。于是更多苦于劣政的群众效仿，以新一轮的无序政治参与倒逼政府刮起“问责风暴”。社会由此进入“问责风暴”持续发生的恶性循环。

制度在实践中出现了不足，需要人们反思制度中所蕴含的逻辑或曰理论范式的缺陷。旧范式“问责行为法治化”存在两大逻辑缺陷:一是，问责行为不过是问责权“监管”公权力的一个基本行为，行为由主体派生。不聚焦主体研究，是一种舍本求末的研究，也是找不到问题实质的研究。该范式认为，只要为公权力套上双重枷锁，问责行为便可实现法治化。殊不知，用双重枷锁约束公权力，是问责权的分内之事。两个枷锁有没有套好，根子都在问责权身上。二是，更严重的问题在于，“问责权”也是一种公权力，如果它受不到有效约束，“问责权”所派生的问责行为自然具有任意性和不作为性。如此，问责制度的监督力和威慑力都要大打折扣。换言之，如果问责权没有从根本上被制约，即使公权力被套了“双重枷锁”，一旦问责权玩忽职守，“双重枷锁”终会沦为“纸糊的镣铐”。显然，旧范式“问责行为法治化”应该被淘汰。

二、新范式“问责权法治化”的理论根据

所谓问责权法治化，是强调任何公权力包括问责权都要受到法治化制约，所谓监督权也需要被监督，问责权也需要被问责。这一范式坚信:问责权受到法治化制约，就能派生出法治化的问责行为，进而公权力必然在法治化问责行为的监管下依法履行职责，再而私权利必然在群己权界和公权力的保护下欣欣向荣。具体来说，新范式“问责权法治化”的理论根据有三点:

首先，任何权力，包括监管公权力的问责权都应该被关进法治铁笼，否则就可能被滥用。

权力之所以容易被滥用，一方面权力的本质是一种可自由支配的强制力量，另一方面执掌权力的人具有诸多人性缺陷，特别是他们也具有内在自利的冲动和趋向。早在古希腊，亚里士多德就意识到了公共权力执掌者自利性的存在。他认为，“人类的私心不会因为公有制的建立而随之消灭”，“人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对于他个人多少有些相关的事物”①亚里士多德:《政治学》，北京:商务印书馆，1985年，第275页。。人性缺陷和权力的强制性使得依靠人性力量从根本上制约权力难以成功。比如，柏拉图曾提出“哲学家当国王”，但他的道德理想国终在“人性”的暗礁面前撞得粉碎。这位一度对人性过于乐观的哲学家得出这样的结论:“如果某人管理人类事务可以不承当责任，那么就必然产生傲慢和非正义。”②转引自博登海默《法理学:法律哲学与法律方法》，北京:中国政法大学出版社，1999年，第20页。

只有权力制度化和制度化的权力相互制衡(权力法治化)才是权力制约的王道。一方面，权力制度化使得人性中的非理性冲动和任性妄为被制度理性超越。另一方面，制度化的权力相互制衡，使得掌权者为了避免受其他权力追究“不利后果”而遵守制度。

其次，只有问责权受到法治化制约，才能派生出法治化的问责行为，进而才能催生法治社会的实现。

问责权本质上也是一种公权力。一方面，我们可以借此将公权力分为管理权(专门起守护群己权界作用的公权力)和问责权(专门起问责管理权作用的公权力)。另一方面，作为公权力的问责权，也有滥用权力的自然倾向，也需要受到有效制约。

图2 问责权法治化促进法治社会建设的逻辑结构

只有对问责权进行法治化改造，为问责权设置第一义务和第二义务，问责权才能受到有效制约。“第一义务”作为问责权的“分内之事”，特指问责权应依法“问管理权之责”，将管理权纳入法治化轨道，依法驯服管理权。“第二义务”作为问责权“若不做好分内之事就应承担相应的不利后果”，特指问责权如果没有依法问责驯服管理权，即玩忽职守，它也应该依法被“问责”，即承担不利后果。

显然，只有问责权实现法治化，才能派生出法治化的问责行为。问责权是源头，问责行为是水流，所谓“澄其源者流自洁”。法治化的问责行为必然促动管理权实现法治化。一方面，它通过规定管理权的职责(第一义务)和权力，保护管理权的热情与能动性。另一方面，它通过追究管理权不履行职责的法律义务(第二义务)，有效制约管理权的不当使用。管理权法治化必然促进私权利法治化的实现。一方面，管理权通过对群己权界的确认和维护，保证私权利主体之间不要相互侵犯(第一义务)。另一方面，如果私权利主体滥用权利，管理权就会依法追究私权利主体的法律责任(第二义务)。综合来看，问责权法治化起到“引擎”作用，它不仅能促进管理权的法治化，还能促进私权利的法治化，法治社会由此建成。图2是问责权法治化促进法治社会建设的逻辑结构。

再次，问责权法治化是当前中国走出“问责风暴”盛行的唯一路径。

只有实现问责权法治化，才能在当代中国揖别“问责风暴”。一方面，当问责权获得法治化规制后，管理权会在问责权的常态监控下努力构建服务型政府，人民合法权利因此得到更好的保护与发展。此时，社会成员普遍对管理权感到满意，自然没必要期望“问责风暴”频频刮起。另一方面，管理权若偶犯人民权益，人民可以运用法治化的问责权发动有序问责，自然没必要倒逼“问责风暴”盛行。双管齐下，“问责风暴”自然烟消云散，人民从而也会远离沉重的无序政治参与之路。

三、问责权网状循环问责系统的建立

事实上，新范式“问责权法治化”亦存在一个逻辑空白。问责权法治化意味着问责权被设置第一义务和第二义务，但问题在于，谁来督促问责权尽心尽责地履行第一义务?更由谁来确保问责权的第二义务被追究?换言之，由谁来对问责权予以监管和问责?这个空白不填上，在理论上这个新范式就难以成立，更谈不上有什么实践价值。

本文选择如下填补方式:通过建立问责权网状循环问责系统①这个概念系本文创造，旨在对问责权交叉问责循环系统有一个形象称谓。，让问责权相互问责，从而为问责权设定第一义务的监管主体和第二义务的问责主体。换言之，问责权被“监管和问责”，只能理解为不同问责权之间的循环交叉问责。因为，单线条式的问责体系使得最后(也是最高的)一个问责权永远不受制度制约。

问责权网状循环问责系统的建立具有多维意义。一是它不仅为新范式“问责权法治化”提供了本体论根据，还借此使得新范式获得逻辑自洽性。二是它说明问责权法治化某种程度上是自在自为的，而管理权的法治化是需要问责权法治化推动的。即说，如果问责权法治化能够被这个循环系统激活，整个国家权力系统都能在它的催化下实现法治化。反过来也成立，一个社会法治化的破碎必然从这个网状系统的破碎开始。三是该系统的建立还意味着民主社会已经到来。因为人民问责权是问责权体系中极为重要的一极，只有人民问责权活跃起来，网状系统才会生生不息地运行下去。相反，人民问责权的式微往往宣告了这个网状系统的破产。四是该系统的建立还意味对共和精神的实践。所谓共和②“共和”(republic)一词源于拉丁文，意为“公共事务”或“公共事业”。相应的，共和政体也就是维护公共利益的政体。共和政体的成功实践有两个条件:一是共和精神(天下为公)的发达，借此拒绝形形色色的“家天下”。二是不同的制度化权力相互制约，在权力博弈中守护共和精神。，是指运用不同乃至互相冲突的制度化权力彼此制约，以实现把权力关进制度笼子里的目标。问责权网状循环问责系统，正是强调性质相异的问责权通过交叉监管、问责，从而实践共和精神，并在源头上建立法治社会的权力制约体系。

就当代中国来说，这个网状系统可凭借以下四条循环问责路径得以建立:

第一条循环问责路径:人民问责代议机关—代议机关“问责”人民。

作为管理权的主要执掌主体，代议机关如果通过行使决策权侵犯了人民的合法私权利，人民应当通过各种法定途径追究代议机关的政治责任和法律责任。如果人民没有及时、有效地行使问责权，代议机关便有可能进一步滥用政府决策权，侵损人民的合法权益，从而以特殊意义上的“问责权”对人民实施“问责”。

第二条循环问责路径:人民问责代议机关—代议机关问责行政机关(包括上级行政机关问责下级行政机关)—行政机关“问责”人民。

行政机关掌握直接面对人民群众的管理权，它如果得不到上级行政机关和代议机关的有效问责，它便有可能以特殊意义上的“问责权”主体对人民实施“问责”。这种“问责”的结果促使人民对代议机关进行有效政治问责，从而构成良性循环系统。

第三条循环问责路径:人民问责行政机关—行政机关“问责”人民。

行政机关如果以自己的部分决策和执行行为侵害了人民的合法私权利，人民应根据“谁侵权谁担责”的原则通过行政诉讼、行政复议、上访申诉等方式追究行政机关的侵权法律责任。如果人民疏于这种有序问责，行政机关很有可能变本加厉，进一步滥用管理权从而“问责”人民。

第四条循环问责路径:人民问责执政党—执政党问责代议机关和行政机关—代议机关和行政机关“问责”人民。

图3 问责权网状循环问责系统示意图

中国共产党是当代中国的执政党。无论在代议机关还是行政机关中，党都起到举足轻重的绝对领导作用。因此，人民作为问责权的主人，应该以合法、合适的方式对执政党实施有效问责①人民对执政党的问责，主要体现为执政党执政合法性的流失。即使先进如中国共产党，也需要不断为人民服务，提升自己的执政合法性。诚如胡锦涛指出的那样:“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。党要承担起人民和历史赋予的重大使命，必须认真研究自身建设遇到的新情况新问题，在领导改革发展中不断认识自己、加强自己、提高自己。”参见胡锦涛《党的先进性和执政地位都不是一劳永逸的》，《中国新闻网》2008年12月18日。，从而督促执政党对代议机关和行政机关中的党组织与特定党员予以问责，规范它们的行为。否则，代议机关和行政机关中的党组织与特定党员便有可能通过手中的公权力侵害人民的合法利益，从而以特殊意义上的“问责主体”对人民行使“问责”权。

图3展现了问责权网状循环系统的基本框架②此图有三点说明:1.图中各类实线代表一般意义上的问责;各类虚线代表相应的公权力主体对人民实施特殊意义上的“问责”。2.限于图标清晰度，党政机关内部的问责(同体问责)没有显示。3.四组循环路径中，每一组路径都独立发生作用，并与其他循环路径构成整体性的网状循环问责系统。。

显然，在这个网状循环问责系统的促动下，所有问责权自然兢兢业业，恪遵职守。进而，在问责权的勤勉督促下，管理权也自然竭尽职能构建服务型政府，为民众谋福利。

一言以蔽之，当代中国问责制度的发展道路当为遵循新范式“问责权法治化”，并在此基础上大力建设问责权网状循环问责系统。如此才能派生出真正法治化的问责行为，进而真正为人民群众拓宽有序问责渠道并走出“问责风暴”。

责任编校:徐玲英