集体林权流转法律问题研究

梅影

摘 要：林权改革之前我国森林面临着诸如大面积林业资源的破坏、盗砍盗伐严重、大量林地遭抛荒等环境问题，林权改革政策的实施，原有的环境问题依然存在，还衍生出林木质量下降、土地肥力下降、林业生产能力受限等问题，可以从提深化林农环境意识、普及林业科学技术、制定相关政策法规以解决好历史遗留问题、实现规模化、多样化经营以及加强生态公益林的管护工作等措施来达到森林环境的生态效益与经济效益的双赢。

关键词：林权；林权流转；环境隐患；规制

中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0102-02

一、林权改革前的集体林权流转状况

从20世纪90年代到至今，我国林业进入深化改革阶段，不断进行省份性的试点改革，取得显著效果。我国在20世纪90年代开始进行市场经济体制建设，其中林业我国也开始进入市场经济范围之内。当时在南方集体林区，许多组织体并没有能力开放林地，更没有市场竞争力，导致林业产品远远跟不上社会需要，所以在这个时期就产生了林地使用权的有偿流转。为了规范林业流转，我国《森林法》及有关法规规定了商品林可以依法转让，林木所有权、使用权也可以转让，也可以采取多种形式的林业投资。比如合资、合作造林、入股等形式，同时也禁止林地改为非林地。2003年中央为了使林业更好更快发展，要求进一步完善林业产权制度，规定不得强收自留山，对集体所有的山林，要进行区别对待，采取不同的经营形式，将产权从集体到个人予以清晰。

二、林权改革目标完成后可能带来的环境资源问题

（一）生态保护责任难以落实

在我国林改第五个阶段深化改革时期，国家一直强调要明确林业、林地的产权问题，并且在集体林权改革过程中，明确产权也是重要目标之一。但在实践推行过程中，林地产权问题一直没有彻底解决。由于我国现行的集体林权制度以“三定”时期为基础，随着“三定”时期的失败，使得新的改革并没有取得完全成功。

首先，现行集体林权制度对集体林经营权具有种种限制性条件，直接影响到其林权主体的收益和处分，使得集体林权成为一种残缺权利。按照现行法规，集体林权主体应该是农村集体组织。但在现实操作中，其权利主体完全是村民委员会，执行者也变为村民委员会。实际上权利主体与实际执行人是错位的，导致集体林权主体的真实意思表示无法得到表达。

第二，我国法律规定集体林权经营者其合法权益受到法律保护，并通过林权登记予以确认，但问题在于登记形式的产权明晰在很多地方难以真正实现。因为一些村集体在新的改革之前已经签订了长期林地转让协议，导致一些林农在新的林改中享受不到政策优势，依然没有得到林地的使用权。

第三，在林改中，行政调整手段强制力比较强，很多时候集体林权经营者的合法权益没有得到合法正当的保护。权益受到行政强制力干涉，自然实现起来比较困难，那么落实生态保护的义务自然难以实现。

（二）集体林权流转的不规范引起生态破坏

集体林权改革的目的之一在于“建立集体林权流转平台，加快林权流转使得林农对林木自由行使权利，自由对林地使用权、林木所有权进行流转、买卖和变现。”[1]在集体林权改革中，许多村镇都将集体林权在村范围内进行公开性的拍卖与竞争，让所有的村民都有机会参与投标获得集体林权。从实际的情况来看，由于集体组织之内的农民大部分缺少购买集体林权的资金，在投标中没有足够的经济实力参与竞争，尤其是外部投标人十分多见的情况下。而外部人员由于内部消息，加之丰厚的经济实力，很容易以高价码获得林权，然后再转手高价卖出，赚钱高额差价，纯属投机行为。同时，“这种流转形式下的林权往往只注重其经济价值，忽视生态价值。如果有注重生态价值的，往往基于经济利益考虑。最后，由于沦为倒买倒卖林权，这种牟利性质的流转纯属商业运作，缺乏林业方式的专业知识，这也会造成集体林权购买者无法做到对集体林的生态保护。”[2]

（三）放活经营权使得生物多样性受到严重挑战

林业放活经营权主要是指林农可以按照自己的想法决定林业资源的经营模式及方向。①这种自主模式的经营，尤其是林农对林木物种的选择，对林业生态会产生难以估量的后果，尤其是对生物多样性的保持影响巨大。早在1992年联合国环境与发展大会上就对生物多样性保护提出要求，对生物多样性保护就应该从基因、物种、生态系统这三个层面进行保护。森林物种保持多样化是地球保持生物多样性的关键因素，科学承认原始林木的生态价值远远超过人工林构造的生态价值。一般来说，基本的农业改革会造成物种的减少，例如农业承包责任制对农业物种会造成大量锐减。我国杂交水稻的成功源自于我国丰富的野生水稻种，但杂交水稻的推广也造成野生水稻的灭绝。在林权方面进行改革，不可避免地对森林物种带来影响，不仅规模化变小，还会使物种多样性产生影响。

（四）林权收益制度不完善导致生态效益被忽视

目前林改中，已经认识到公益林的生态价值和社会价值，获得广泛认同。在林改中，商品林和公益林是严格区分的，集体林权制度要求生态公益林要保持其生态维护的公共属性，但问题在于我国目前对林农的收益权操作性。存在的育林基金制度存在执行不严，操作程序不明确，并且基金长期被挪用和占用，无法返回森林经营者。其次森林生态补偿机制补偿主体、标准、程序、责任都不明确，并且补偿远不能和经济效益大致相当。都可能带来对林地生态补偿的忽视。“林农在公益林监管中具有保护责任，但林农在从中很难获得经济效益，严格的采伐保育制度严格限制了经营权，造成林农对公益林缺乏生态保护的热情。”[3]

三、基于生态目的的集体林权流转规制

（一）明晰林权产权是生态保护的基础

现行的集体林权制度对农民自主经营有诸多的限制，直接影响到其收益和处分权。我国集体林权的所有权和经营权主体不完全一致，导致很多时候所有权人或经营权人意志无法实现。这种产权关系的错位很大程度会导致生态保护责任难以落实。其次，虽然我国法律规定集体林权经营者合法权益不受侵犯，并采取确权登记的形式，但这种做法在很多地方仍然难以落实，其自主经营仍受到很多干扰。其合法权益得不到保障，其生态保护义务也无法得以实现。

在集体林权改革中，要实现生态价值的实现与保护，首先任务是要确保林权的归属性问题，将林权看作以一系列权利的“权利束”，明晰林业产权的各种权利归属，保障林农具有经营权，从不同的权利主体确定林业产权义务，促使其履行生态保护的义务。例如，山林出租者享有山林使用权的同时，必须承担维护山林生态的义务。笔者建议我国可以通过法律立法，将林权中各项权利与义务明确细化，权利与义务一一对应，保障林农等经营者对森林资源的生态保护。

（二）鼓励以保护为目的的林权流转

在现阶段的集体林权改革中，集体林权流转的除了放活经营权和增加经济收益外，还给了森林保护的机会。很多环保机构、环保人士愿意投身到林区生态建设上来，将林地从林农手中流转过来，就地封留，保持或构建其生态功能。民间有少数的人将自己部分资产投放到民间自然保护区中来，着力进行“民间自然保护区”建设。天然林自然保护能力是一个国家环保能力的重要体现，而中国很多地方虽然过往破坏严重，但恢复起来依然很快，很多只要稍加增持，生态复原几率很大，所以在集体林权中鼓励生态保护性的林权流转，往往起到事半功倍的效果。在集体林权流转过程中，可以推行以保护为目的的林权流转。

（三）林权流转中强制加入环境影响评估

在集体林权流转过程中，资产评估是重要的一环。可以说是森林资源流转、林木抵押和保险的前提。鉴于保障生态建设，规范林权流转中的生态义务顺利转移，应该在流转中建立环境影响评估，强制性将生态作为流转中的重要考虑因素。林权流转中的环境影响评估可以加入到资产评估中，一并展开。目前关于林权流转资产评估的法律依据是《森林资源资产评估管理暂行规定》，但目前的评估标准过高，并且评估机构集中在林业行政部门，这种管理体制使得林业部门评估存在不中立，存在“运动员与裁判员”集于一体的问题。除此，由于没有评估的统一规范，很容易出现操作混乱和弄虚作假的情况。因此必须在评估中明确规定评估机构的资格和适用标准。但林业环境影响评估不存在这个问题，林业环境影响评估需要行政公权力的确认。对于环境影响评估，在林权流转过程中是强制性的一个步骤，林业主管部门在对林业面积、森林数目等进行核查，对林业资源、林地的生态环境予以考察，主要考察水土保持、涵养水源、防风固沙的功能。除此，环境资源影响评估还要考虑森林资源受火灾、病虫等自然灾害的清晰。还要对人为危害、乱砍滥伐的行为进行评估，对于有造成生态危害的，要责令恢复，并且承担一定生态法律责任。

（四）规制公益林林权的流转

在本次的集体林权改革中，商品林和公益林是严格分开的。集体林权改革政策要求生态公益林的生态公益性质不变，监管责任主要是明确生态维护的义务，而对收益权保护几乎没有可操作性。这种制度下，林农对公益林主要是生态监管义务，在经营性方面限制非常大。也就是说林农很难实现公益林的经济价值，所在现实中关于公益林林权流转的不是很常见，但不是不常见。对于公益林林权流转必须比商品林流转更加严格的规制，按照我国目前对生态公益林的分类，公益林分为国家生态公益林和地方管理生态公益林。国家生态公益林涉及国家重点生态效益，这种公益林是国家所有，不存在林权流转问题。生态公益林流转问题主要是地方管理的生态公益林，流转的方式一般是承包的方式，但必须经过严格的审批和限制。地方生态公益林分为重点生态林和一般生态林。重点生态林基本一般流转时不允许的，限制非常严格，地方政府出于特别的考虑才会进行林权流转，笔者认为这种类型的流转必须经过地方人大及其常委会批转才可以进行承包性流转。对于一般的地方生态林，一般是可以承包的。例如有害气体过滤林、休闲林的承包等，这种承包主要体现在监管责任上。笔者认为这类一般生态林必须经过林业行政主管部门和政府的双重批准才可以流转。通过签订流转经营合同，对承包人的责任明确规定。

参考文献：

[1]蔡小伟，赵鹏.山定权、人定心、树定根，福建推行林权制度改革[N].人民日报，2006-02-12.

[2]贺东航，肖文.集体林权流转中的政府监管制度研究[J].华中师范大学学报，2010，（3）.

[3]徐秀英，吴伟光.南方集体林区林权市场化运作探讨[J].林业资源管理，2006，（4）.

（责任编辑：田 苗）