城乡一体化刍议

王肃强

摘 要：城市与乡村有差别地发展，造成了城乡失衡的二元结构。城乡一体化就是要从整体上统筹城市与乡村，破解二元分割的格局。要实现城乡一体化的三个目标，注重城乡统筹发展，改变城乡发展局面；要切实推进户籍制度改革，实现进城农民工的市民化待遇；公共资源配置向农村倾斜，逐步缩小城乡差距，使城乡一体化真正成为我国经济转型和可持续发展的动力。

关键词：城乡一体化；户籍制度改革；公共资源配置

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0049-02

传统城镇化是城市对农村吸纳的城镇化，城乡之间的差别越来越大，这种城镇化模式已被实践证明不可持续。城乡一体化是城镇化进程中的新阶段。党中央指出新型城镇化是以工业促进农业发展，以城市支持乡村发展，形成城乡一体化发展的城镇化。要充分重视城乡规划，在基础设施、公共服务方面实现均等化，积极扩大就业市场，突出城乡社会管理的重要性。对于城乡一体化的议题，许多学者都进行了有益的探究。有人认为，城乡一体化是工业城镇与农村工业方面的一体化发展。也有人则认为，城乡生态环境的有机结合，能够有益地促进城乡协调发展。有人指出，城乡一体化应该是一个综合的概念，不仅强调空间分布上的城市与乡村、产业布局上的工业与农业、人口结构上的市民与农民上的整体概念，而且强调城乡规划建设、社会事业发展、生态环境保护等上的整体概念。

笔者以为，在新型城镇化背景下的城乡一体化，包括城乡人口比例的不断增加，城镇面积不断地扩大，从城市到乡村实现产业结构、居住环境、就业条件、公共服务等一系列转变，这些变化是缩小差距的转变。要实施城乡一体化战略，就需要达成以下目标：一是至21世纪头二十年，我国人口城镇化率达到70%以上，通过各类产业发展、就业改善计划、住房建设保障、医疗养老社会事业进步，促进农民市民化，让全体老百姓真正过上美好生活。二是统筹规划、顶层设计，发展精致高效农业，推进农业规模化、产业化；积极发展工业与服务业，提升城市功能与品位，吸纳更多人口居住生活。三是遵循代价小、效益好、排放低、可持续的要求，找准经济发展和环境保护的最佳结点，兑现在发展中保护，在保护中发展的理念，坚持走可持续的生态文明的发展之路，使城乡一体真正成为我国经济转型和可持续性发展的新的动力源泉。

一、切实推进户籍制度改革，实现进城农民工的市民化待遇

我国户籍制度在特定的历史背景下，发挥了重要的社会功能。随着工业化、城市化的发展，人口流动越来越活跃。特别是农民进城务工，已是一段时期重要的社会现象。生活工作城镇化，但身份却没有城镇化。城乡二元的户籍制度，其过去的社会制度功能，已然走到了尽头，人为地约束着城乡一体化的进程。改革现有户籍政策，使农民的身份也进城，实现城乡人口合理、自由的流动，并为进城农民提供平等的市民待遇势在必行。

当前，解决进城农民的市民待遇、使其在城市安居乐业，面临的突出难点有以下两点。一是住房问题。目前城市房价远远超出农民工的实际负担能力。实行保障房制度后，表面上看许多地方都声称对外来农民工一视同仁，但流入地不愿与外地人分享城市的福利，故实际上很难落实。二是农民工在农村的土地和住房难以成为他们真正的财产，农民的土地缺乏市场化的退出机制，不能通过变现土地和房屋支持他们在城市安家落户。进城农民一旦落户城市，在农村的承包土地就会被收回。（现行政策规定进入小城镇落户的农民农村的土地不准收回，但这项规定一方面对农民的落户地点进行了限制，另一方面在许多地方得不到执行。）同时，他们在农村的宅基地由于没有完整的产权，不能出售给社区以外的人，导致住房价值大打折扣。这不仅大大阻碍了进城农民工向城市的健康稳定转移，而且造成土地和资源的极大浪费。农民进城后无法落户安居，挣钱后就回村建房。有调查显示，在我国农村，每年常住人口以1.6%的速度减少，与此同时，农村宅基地却没有减少，而以1%人速度在增加。数据也表明，农民建房一年就会占土地两百万亩左右，投入建房的费用高达数千亿元。这其中，有许多进城务工农民，回村建房又常年不住，农村有大约25%的住房常年没有人居住。同时，进城农民工能够租、买单元房的只占12%～15%，大多数进城农民工住在不合卫生条件的地下室、简易房中。

因此，提出以下三点建议。一是继续加大城市保障房特别是廉租房建设的力度，切实将进城农民工真正纳入城市住房保障的范围。二是加快推进农村土地制度改革，建立农村土地的市场化退出机制，并实现城乡住房制度的统一，以使进城农民在自愿的前提下，通过退出土地和出售农村住房获得在城市安家落户的原始资本。同时，取消农民进城落户收回农村土地的规定和做法。三是积极地改革现有社会保障制度，建立与完善城乡居民均等化的社会保障体系。更为重要的是，要切实解决进城农民工的社会保障服务，其中最为迫切的是，在全国范围内完善基础教育体系，实现进城农民工子女有权利、有条件享有公平的教育服务。

二、公共资源配置向农村倾斜，逐步缩小城乡差距

党中央对三农问题极为重视，历年都以中央一号文件形式部署三农工作，各级政府也加大了对三农的投入，用于农村新型合作医疗、义务教育、养老保险、社会救助方面的投入也持续增加。但值得注意的是，我国城乡差距拉大的态势并未得到有效遏制。特别是随着城市公共服务水平的提高，以及医疗保障水平、养老待遇水平的不断快速提高，城乡基本公共服务水平差距更大了。在社会各类矛盾中，表现最为突出的是城乡之间的差距。城乡差距又体现在城乡居民收入、服务之间的差距。数据表明，我国城乡居民收入差距约为3.3：1。考虑到农村居住人口占全国总人口的50%以上，农村服务支出的差距远远大于城乡居民收入的差距，这差距可能是5：1，甚至到6：1。全国东中西部之间的不平衡发展，之间的经济社会上的差距，在某种程度都会反映到地区城乡之间的差别上来。就各地区的城市发展水平来看，东中西部都有了较大的发展，现实差距并不是非常大。但差距出现在中西部农村与东部沿海农村之间。所以，需要加快推进中西部地区的农村改革与发展。同时，推进全国农村发展，缩小城乡之间的差距。这不仅是广大农民的强烈愿望，而且是落实科学发展观的需要。

这要调整政策，注重公共资源配置向农村倾斜，逐步缩小城乡差距。一是延伸公共设施。将基础设施建设如道路硬化、清洁供水、网络通信、垃圾综合处理、污水处理等要向农村延伸，特别是公交系统要延伸到村庄，让农民能有便捷的交通，享受公共财政提供的服务。二是教育服务一体化。农村义务教育方面，要有新的保障与突破，乡村的师资建设有新发展，缩小与城市的差距。义务教育的成果要得到巩固，并且要有质量的提高，各类经费与政策要到位，义务教育保障制度不断完善。对于困难户子女，让他们有读书升大学的机会。行之有效地改善农村学子的营养状况，促进城乡综合教育发展。对于农民的培训工作，重点加强农村职业教育，并逐步实现免费，让每位在村庄的农民都至少掌握一门劳动技术，为自身发展提供知识支持。三是医疗卫生服务一体化。在医疗卫生服务方面，针对新型农村合作医疗制度中的问题，要不断完善与巩固发展新型农村合作医疗制度，逐步提高农民保障标准与水平，缩小农村与城镇之间有的差距。坚持大病住院保障，兼顾门诊医疗保障，完善农村医疗救助，健全网络服务，为农民提供好妇幼保健，逐步提升住院体系。四是实现城乡养老一体化。城镇养老与农村养老之间的保障水平还有很大的差距。要加快建设农村社会保障体系，按照个人缴费与国家补助结合的要求，建立新型的农村养老制度，不断提高保障标准水平，逐渐与城镇职工养老接近。五是文化服务一体化。虽然农民生活文化方面正在向城市看齐，但还有很大的差距。要加快农村公共文化建设，形成农民愿意接受的文化服务体系。同时，重视城市农民工的文化生活，开展多种形式的文化活动。

三、加强城乡统筹发展，推动城乡一体化进程

第六次全国人口普查数据表明，我国城镇化率已接近50%，据此保守估计进城农民工及家属有近两亿人。近年来，我国在改革户籍制度、实现进城农民化待遇方面虽有举措，但进展缓慢。这种所谓“假城市化”的问题不解决，依靠二元结构推进城市化的体制就难以打破，通过损害农民利益发展城市的格局就不可能破除，也不可能发挥城镇化、工业化对农业和农村的带动作用。现在城市的农民工大多是80、90后的年轻人，他们已经完全不同于老一代农民工，追求平等的意识强烈，如果只让他们在城市工作又不使他们融入城市，将造成严重的社会问题。

同时，就目前的情况来看，农村许多资源处于沉睡状态，开发利用远不及城市，合理开发与发展农村就有较大的机会。优化农村投资，大力发展农村，促进农村各种生产要素合理流动，释放发展能量和活力，推动农村与城市经济社会的融合发展。一是加快城乡规划建设一体化。城乡规划要对接，要有长远的规划。城区与农村要有通盘考虑。城乡土地要统筹规划发展，工业区、商贸区、休闲区、生态产业化区要合理安排。从根本上改变过去城乡两种规划的局面。城乡进行整体布局，经过若干的努力，城市与村落空间布局，人居生态环境，人民的生活质量等，一定能会发生很大的变化。二是产业布局一体化。产业布局不仅考虑到城市工业的空间分布，而且也要考虑到农村产业的分布。统筹农村产业，第一产业、工业及服务业都要放在城乡统筹之内，实现产业与产品的对接发展。比如，农民专业合作社应该加工生产城市超市所需要的农产品。三是城乡就业市场一体化。由于产业的限制，乡村就业机会不多。这就需要加快城乡对接的人才市场建设，为农民提供就业信息服务，引导农民外出就业。同时，排除招聘就业不同待遇，对农民也要同等看待，不应提高农民的就业门槛。要为农民务工经商创业提供较好的政策环境。改善农民工就业的条件，特别是社会保障方面的条件。比如，尽快实施农民工保险转移接续办法。

参考文献：

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