老龄化视角下中国城市养老服务产业化研究——基于日本经验

孔 星

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

老龄化视角下中国城市养老服务产业化研究
——基于日本经验

孔 星

（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

面对不可逆转的老龄化趋势及“未富先老”人口格局，中国普遍存在的“421”及“422”家庭结构下的传统家庭养老模式已无法适应当代社会养老服务需求。目前中国养老服务产业尚处于起步阶段，借鉴日本发展模式的成功经验有助于养老产业可持续发展。中国城市养老服务产业化建设需从政策支持、资金保障、专业人才、产业模式四大方面着手。同时，养老服务产业对增加就业岗位，拉动国内消费需求，完善中国社会保障体系，激发中国新的经济增长点具有重大的现实意义。

人口老龄化；养老服务产业；日本经验；策略建议

一、引言

面对势不可挡的人口老龄化趋势，国务院推出多项养老产业政策，强调养老行业具有调整产业结构、改善民生的重大战略意义，鼓励并引导民间资本投资养老产业，2013年8月16日首次指出，市场力量才是养老服务业主体，应积极完善相关投融资政策，促进养老产业可持续发展。

作为全球老龄化率最高的国家[1]，日本养老产业模式的成功经验值得深思，特别是基于同为东亚国家且深受儒家文化传统影响的考虑，借鉴日本养老产业发展经验对发展中国养老服务业具有重要意义，同时，大力发展养老服务产业对增加就业岗位，拉动国内消费需求，完善中国社会保障体系，激发中国新的经济增长点具有重大的现实意义。

二、中国人口老龄化及养老模式现状

依据联合国（the United Nations）的定义，人口老龄化是指一个国家的人口中，60岁及以上年龄的人口占全国总人口的比例达到10%或者65岁及以上的人口占全国总人口的比例达到7%[2]。根据中国国家统计局数据显示，截止2012年底，中国老年人口抚养比已达到12.7%。中国80岁以上高龄老年人口于2020年、2050年将分别攀升至2200万人、8300万人[3]。从“老龄化社会”到“老年型社会”的过渡周期中国仅有25年，与英国的45年、德国的46年、美国的60年、瑞典的85年、法国的115年相比，可谓是“跑步式”地进入到老龄化社会[4]。

（一）中国日益增长的养老服务需求与传统家庭养老的矛盾

在2005年，我国独生子女的总人数已达9000万人，而独生子女相互结婚就形成“4—2—1”或“4—2—2”的家庭结构，这种家庭结构本身难以承担家庭养老任务[陈功.我国养老方式研究[M].北京:北京大学出版社,2003.]。截止2010年，中国每年养老服务市场需求接近10000亿元，而市场所提供的养老服务产品却不足1000亿元，养老服务产业发展现状远远滞后于老龄化实际需求，因此，中国养老服务产业具有广阔的市场潜力。

当前老年服务需求日益膨胀，而民办养老机构普遍存在管理效率低下、服务内容单一化、从业人员数量不足、专业素质欠缺等问题，完全依靠政府提供的福利事业远远无法满足当代社会养老需求，中国迫切需要调整养老服务产业发展模式，鼓励民间资本投入养老服务行业，实现养老服务市场化运作，刺激中国新的经济增长点。

图表1：老龄人口比重及老年抚养比（单位：万人）

老年人口抚养比，也称老年人口抚养系数。指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比。通常用百分比表示。用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老化社会后果的指标之一[6]。

计算公式为：

其中：ODR为老年人口抚养比；

P65+为65岁及65岁以上的老年人口数；

P15～64为15～64岁的劳动年龄人口数。

（二）中国城市传统家庭养老模式正向“居家养老”模式过渡

考虑到中国经济转型及城乡二元经济模式的影响，城乡收入差别不断扩大，“富者愈富，穷者愈穷”的“马太效应”日益凸显，因此，拥有丰厚退休金、多处房产及储蓄的城市老年居民应作为中国养老服务产业初级发展阶段的主要目标群体，而这部分群体或将为中国养老产业带来爆发式的阶段性扩张，采取阶段性、多层次、多元化的产业推广计划有助于实现养老产业的可持续发展。

图表2：中国城乡收入差别较大，基尼系数居高不下。

从经济学角度来分析，居家养老几乎是最为经济的公共消费并充分利用社会有限资源的办法，但“居家养老”也并非以牺牲直系亲属幸福、降低自身生活品质为代价，为解决家庭结构日益核心化与老年人家庭养老的矛盾，学界主张充分发挥社区养老助老的作用，力图为居家养老的老年人提供全方位、差异化的服务[郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究,2010,（1）.]。目前中国城市居家养老已出现多种创新模式，如宁波市海曙区设立的“海曙模式”；杭州市上城区的“智慧养老”服务项目发放的“居家养老呼叫器”，分别提供可转接120、119等紧急救助电话的“紧急救助功能”和包含卫生、食堂、居家服务等的“生活服务功能”，据统计，从2013年8月至2014年8月，已提供10067次服务。

三、日本养老服务产业发展经验梳理

作为深受中国传统儒家文化影响的东亚国家，日本也是全球老龄化率最高且速度最快的国家。面对国内严峻的老龄化形势，日本政府大力扶持养老服务产业且卓有成效，诸如居家护理、养老地产、养老金融等多项养老服务新兴产业发展态势良好，其中部分产业已成为日本新的经济增长点。具体而言，主要包括如下五方面经验：

（一）政府大力扶持是日本养老服务产业发展的首要保证

养老服务产业服务需求灵活，发展初期风险较大但利润较低，日本政府为扶持养老产业的发展，制定了明确的行业规范，并通过产业指导、培训及税收优惠等一系列措施扶持中小企业发展，促进了日本养老服务产业化及市场化。

（二）完善的养老服务法律及政策体系为养老产业提供支持

日本老龄服务产业的可持续发展离不开配套法律的支持，日本不断改革完善法律法规。日本国会通过的相关法律包括：《高龄老人保健福利推进十年战略计划》、《生活保护法》、《国民健康保险法》、《老人福利法》、《国民年金法》、《护理保险法》、《社会福利师和介护福利士法》、《国民养老保险法》、《关于社会福利服务基础结构改革》、《老年人保健法》等，切实通过法律文件维护老年人权益，为老年人居家养老服务提供全方位法律支持。

（三）建立多层次养老保险制度保证老年人消费能力

日本的养老金制度主要由公共年金制度、企业补充年金制度及个人储蓄养老制度三大支柱组成，秉持公助、互助、自助三大原则，明确公共养老金制度的主导地位，采取全民皆年金的强制性保险措施，且引入物价浮动制度，保证了参保居民的基本养老生活水平[田香兰.养老事业与养老产业的比较研究[J].天津大学学报,2010,（1）.]。日本法律规定老人直至65岁仍具有被雇佣权利，鼓励老年人再就业及创业，同时实施稳健的全民公共年金制度，建立了世界上第5个护理社会保险制度。此外，日本政府还规定国内居民自40岁起须统一交纳护理保险金，65岁以上且需护理照看者及40岁以上但未满65岁的特殊疾病需看护者，均可统一享受保险。日本政府通过建立全方位多层次养老保险制度，确保老年人具备一定消费能力，刺激养老服务产业可持续发展。

（四）引入市场力量共同完善居家养老服务体系

无论是欧美国家抑或是重视家庭单位的东亚国家，“居家养老”依旧是大多数老年人倾向的养老方式，因此，大部分发达国家及地区都已建立多元化、高效率的居家养老服务体系。其中，日本的居家护理服务项目高达142种[7]，为居家老年人提供的全方位服务包括：上门服务、短期服务、长期服务、老人托管服务、保健的咨询与指导等。居家养老的服务主体包括政府、民间组织、企业和志愿者。实行分级护理制度安排，优先满足需要特殊照看老年人的服务需求[8]，为老人们提供了多元化、差异化居家养老服务。

（五）培育专业人才，规范职业资格制度

美国学者法利认为，社会工作从诸多职业种类中脱颖而出是鉴于社会需要受过专业培训的人员来承担社会服务系统，社会实践经验表明，帮助解决个人及社会问题的工作须由具备专业能力的、严格服从责任制要求的人员担当。[9]日本政府重视养老产业的行业指导作用，先后颁布了多项法律法规对养老产业服务人员进行培训和资格考试，养老服务产业从业人员培训资金由政府与企业共同负担，培育发展专业化的养老服务经营管理机构，提高从业人员专业化老年照护服务水平。

四、城市养老服务产业化的策略建议

国家“十二五”发展规划纲要提出，中国养老产业发展模式应坚持“居家养老为主，社区机构养老为辅”，但其“居家养老”模式中政府的角色定位尚未明确指出。2013年9月13日，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求从投融资、税收优惠、土地供应、人才培养、补贴支持及慈善组织等六大方面全面支持养老服务体系的发展，满足多样化养老服务需求，促进经济结构转型升级。综合现有人口老龄化结构和区域经济发展水平局限性等多重因素考虑，中国养老服务产业化之路可持续发展仍需多方面共同努力。

（一）政府需为养老产业提供系统性的政策支持

目前中国部分经济发达城市已开展了各式各样的养老服务探索，实践经验表明，须明确政府与市场关系，变政府直接投资管理为间接宏观调控，设立专业的养老产业行业协会及建立科学合理的产业审核、评估和监管机制。首先，政府应制定完善的法律法规细则，明确规定养老服务领域从业人员的权利与义务，保障养老服务产业发展有法可依。其次，政府应制定配套的行业规范与认证标准，着力养老服务企业品牌化、规模化、连锁经营。同时，研究推出养老投融资、土地供应、税收减免、补贴支持等优惠政策，着力吸引民营机构与社区合作，为养老服务产业可持续发展提供政策支持。

（二）完善“社会保障+补充年金+商业保险”多层次的资金筹措机制

建立良好的资金筹措机制是实现养老服务产业可持续发展的重要保证。第一，以社会保险保基本，落实企业年金福利制度，充分发挥商业保险补充作用，确保养老保障机制多层次多元化，或借鉴日本“护理保险绑定医疗保险”的模式，逐步提高养老服务资金筹措水平，解决老年人养老支付能力低的问题。其次，针对65岁以上低收入及弱势群体，可通过政府资助及民间捐赠等方式筹集养老看护费用，减轻低收入人群负担；对参与社会养老保险的退休人员，由个人、企业、政府共同负担医疗护理费用；对兼具商业保险与社会保险的高收入人群，由商业护理保险与社会护理保险共同负担。

（三）“政府+社区+企业”联合培养高质量的专业人才队伍

目前中国在居家养老和社区看护等养老服务领域，广泛存在着养老服务从业人员数量不足，专业护理知识匮乏、人员素质较低等诸多问题，导致中国养老服务产业发展停滞不前。因此，培养专业护理员、营养师、心理咨询师、社会工作师、社区志愿者等专业服务人员，扶持专业的养老服务经营管理机构是发展养老服务产业的当务之急，后期可形成专业的护理培训行业以及系列殡葬服务业等。同时，可通过发放特殊岗位补贴、提高最低收入标准、宣传居家养老服务等多重方式，逐步充实养老服务行业队伍。另一方面，政府可与养老企业联合出资，建立专门针对老年人护理工作的培训机构，开设免费的护理技能培训班，通过考试授予合格证书，吸引下岗职工、无业人员及在岗护理人员参加培训，不断增强护理知识，提升护理操作技能，实现增加就业岗位与提供合格护理员的双重目标[10]。

（四）实施“人性化、专业化、多元化、精细化”的可持续产业链模式

中国人口与发展中心研究员魏津生认为，目前中国养老产业仍主要局限于生活照料等功能泛化的服务行业，严重缺乏医疗看护、理财服务等专业老龄服务。总体而言，养老产业包括提供实物商品和提供服务两大类。其中，实物商品包括医疗护理用品、日常生活消耗品、老年人食品等，服务类商品包括医疗看护、金融服务咨询、老年人旅游、日托照料等。根据老年人实际服务需求，秉持“人性化、专业化、多元化、精细化”服务理念，由居家养老、社区养老和机构养老三方协力打造的养老产业链将逐步完善。同时，对老年健康医疗用品产业、老年食品保健产业、老年生活用品产业、老年居住建筑产业、老年复健及辅助用品产业、老年休闲及娱乐等其他上下游产业产生具有显著的辐射带动效应，对增加就业岗位，拉动国内消费需求，完善中国社会保障体系，激发中国新的经济增长点具有重大的现实意义。

[1]内阁府.平成20年版高龄社会白书[M].东京:佐伯印刷株式会社,2008.

[2]邬沧萍.社会老年学[M].北京:中国人民大学出版社,1999.

[3]国家人口发展战略：国家人口发展战略研究报告[M].北京:中国人口出版社,2007.

[4]魏华林,金坚强.养老大趋势：中国养老产业发展的未来[M].北京:中信出版社,2014.

[5]陈功.我国养老方式研究[M].北京:北京大学出版社,2003.

[6]国家统计局.中国统计年鉴—2013[M].北京:中国统计出版社, 2013.

[7]郭竞成.居家养老模式的国际比较与借鉴[J].社会保障研究, 2010,（1）.

[8]田香兰.养老事业与养老产业的比较研究[J].天津大学学报, 2010,（1）.

[9]日本健康保险组合联合会.社会保障年鉴2008年版[M].东京:东洋经济新报社,2008.

[10]王岱等.发达国家应对人口老龄化的对策及对我国的启示[J].世界地理研究,2013,（3）.

[11]法利,隋玉杰译.社会工作概论[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[12]徐祖荣.民办养老机构发展的问题表达与策略选择[J].武汉科技大学学报,2014,（6）.

C913.6

A

1671-5136(2014)03-0006-04

2014-09-15

本文系殷俊教授主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《社会保障精算研究》（项目编号：11JJD840017）的阶段性研究成果。

孔星（1990－），女，湖北仙桃人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。