农村土地整治项目监管绩效形成机理与评价

2014-04-25 03:29:26刘友兆
中国土地科学 2014年9期
关键词:农村土地绩效评价整治

孟 展, 刘 斌,夏 敏, 刘友兆

(1.南京农业大学公共管理学院,江苏 南京 210095;2. 江苏省地产发展中心,江苏 南京 210024)

农村土地整治项目监管绩效形成机理与评价

孟 展1,2, 刘 斌2,夏 敏1, 刘友兆1

(1.南京农业大学公共管理学院,江苏 南京 210095;2. 江苏省地产发展中心,江苏 南京 210024)

研究目的:阐明农村土地整治项目监管绩效的形成机理,并通过对项目监管绩效的评价,探索监管绩效的提升途径。研究方法:文献研究法、归纳综合法、熵权可拓物元模型法。研究结果:项目的管理和治理对项目监管的绩效均有影响;从行为、结果两个维度构建项目监管绩效评价指标体系,并以苏州市为例应用熵权可拓物元模型法对项目监管绩效进行了评价。研究结论:项目监管绩效的提升路径应包括加快建立土地整治专项法律、法规体系,严格执行定额和标准,推进“3S”技术在项目监管中的应用,改革项目关键环节的“行政化”态势以及实现全方位的“公共参与”等。

土地整治;监管;绩效;形成机理;评价

Key words:land consolidation; supervision; performance; course of formation; evaluation

1 引言

当前,农村土地整治已上升为国家战略,中国每年用于农村土地整治的各类专项资金投入超过1000亿元[1]。农村土地整治已成为推动新农村建设、保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重要举措。与国家对农村土地整治的稳步、快速推进相比,农村土地整治项目监管方面的发展相对滞后,农村土地整治已进入提升项目监管绩效水平、提高项目监管质量的关键时期。目前,国内多位学者对农村土地整治项目的绩效进行了深入研究,例如王红雷等[2]利用多层次模糊综合评价原理与模型,提出了土地整治项目绩效评价技术路线,并构建了土地整治专项资金项目绩效评价指标体系;王瑷玲等[3]结合具体项目,构建了由经济、社会和景观生态效益三大指标组成的土地整治效益评价指标体系,并根据评价指标对土地整理效益的影响建立模糊分布函数,得出土地整治项目效益的综合评价结果;罗文斌等[4]将物元模型引入到土地整治项目的绩效评价当中;展炜[5]等综合利用特尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法,建立了土地整理项目绩效评价体系,并进行实证分析等。但是,这些都是以土地整治项目本身的绩效作为研究对象,而没有专门针对项目监管的绩效展开研究。而目前中国农村土地整治项目实施过程中出现的超预算、偏离规划设计、工程质量偏低等现象,均与项目监管绩效偏低有关。通过对农村土地整治项目监管绩效的研究,将有助于提高项目的投资决策水平、提高项目工程质量,从而推动中国的土地整治事业稳步前进。鉴于此,本文尝试界定农村土地整治项目监管绩效的内涵,分析其影响因素及形成机理,在此基础上,构建农村土地整治项目监管绩效评价体系,并应用于江苏省苏州市农村土地整治实践中,据此提出监管绩效的提升路径。

2 农村土地整治项目监管绩效的内涵界定

“监管”由“监督”和“管理”两部分组成。监督,在《说文》中解释为:监,临下也;督,察也。监、督二字连用,意为监察督促[6]。而对“管理” 一词,周三多教授的定义为:在社会组织中,为了实现预期的目标,以人为中心进行的协调活动[7]。结合具体实践,农村土地整治项目监管可以理解为:根据相关法律及规定,由具有一定的法律地位的监管机构或组织,以高质、高效、保量完成各项资金来源投资的农村土地整治项目为目的,对项目的整个实施过程进行督促、管理和协调的活动,它区别于一般意义上的管理,具有一定的行政强制功能。此外,农村土地整治项目监管不局限于对项目施工过程的监管,而是从项目构想及选址、项目决策及立项一直到项目使用和后期管护的全面系统性监管(图1)。

图1 农村土地整治项目监管的主要环节Fig.1 Main sections of the supervision of rural land consolidation project

农村土地整治项目监管涉及的环节多、内容广,这也在一定程度上决定了监管绩效的综合性以及绩效评价的复杂性。绩效至今还是一个较为模糊的概念,学术界对“绩效”尚无统一公认的定义。目前,对绩效的理解主要有三种观点,即绩效是结果、行为以及强调员工素质和未来发展[8]。柯洪认为绩效是“绩”和“效”的合成,是项目建设成果与过程的综合反映和体现,“绩”指项目主要任务是否完成,完成情况如何,结果是否达到预先设定的目标,它侧重反映项目的结果;“效”则指完成项目的效率,侧重反映项目的过程[9]。Katzel认为绩效是项目建设过程中对其目标的实现程度[10],是综合评测“过程”和“结果”后的结论。

综合上述观点并结合农村土地整治项目的自身特征,笔者认为,农村土地整治项目监管绩效的内涵为农村土地整治项目监管行为和结果的综合反映,包括监管过程中的具体方法、措施以及其所产生的结果。

3 农村土地整治项目监管绩效影响因素及形成机理

3.1 影响因素

通过对相关文献资料[11-13]的梳理、归纳,本文将影响农村土地整治项目监管绩效的因素分为外部因素和内部因素两大类。其中,内部影响因素主要来源于农村土地整治项目管理及项目治理,项目管理可以细化为计划、组织、领导和控制等,项目治理可以细化为激励、约束和协调等,由于这些影响因素可以被不断优化从而改善项目管理绩效,因此将其界定为可控的影响因素。而外部影响因素包括政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境以及市场环境等,在项目实施周期内很难依靠人力改变,因此,将其界定为不可控的影响因素(表1)。

表1 农村土地整治项目监管绩效影响因素分类Tab.1 Classification of influence factors of supervision performance of rural land consolidation project

项目管理与项目治理的区别主要体现在执行者、中心对象、首要导向和主要内容上(表2)。项目管理是把各种知识、技能、手段和技术应用于项目实践之中,以达到项目的要求[14],其由直接管理项目过程的一方来执行,更偏向于行政力量的推动;而项目治理是一种制度框架[15],它的提出源于项目委托与代理关系中产生的代理问题以及项目契约的不完备性,需要项目的主要利益相关方的集体参与,其权威来自于利益相关者之间的持续互动。尽管如此,项目管理和治理活动都是根据项目主要利益相关者的需求实施的,两者的共同目标是提高项目管理绩效。同时,项目管理和治理范畴的影响因素可以在组织内部加以改进,从而提升整个项目的监管绩效。

表2 农村土地整治项目管理与项目治理的主要区别Tab.2 Main differences of project management and project governance to rural land consolidation

3.2 基于SCP范式的农村土地整治项目监管绩效形成机理

农村土地整治项目监管绩效的形成有其特有的规律和特征,本文应用产业组织理论中的经典理论分析范式——SCP范式[17],对农村土地整治项目监管绩效的形成过程进行分析。SCP即“结构(Structure)—行为(Conduct)—绩效(Performance)”分析范式,它提出:市场结构决定企业市场行为,而在特定的市场结构下,市场行为又决定市场的绩效水平。

产业组织理论主要应用于工业领域,因此,“SCP范式”的基础是发达的市场经济以及较稳定的企业组织,但是,由于公共项目的本质是一组利益相关方围绕共享项目资源、公共需求而缔结的长期性契约,公共项目市场即公共品市场,它是健全、稳定的,因此,“SCP范式”对于公共项目而言是适用的[18]。由于农村土地整治项目是公共项目的一种,因此,该范式同样也适用于农村土地整治项目。

将“SCP范式”运用到农村土地整治项目中,可得到农村土地整治项目监管绩效形成机理图(图2)。由图2可知,农村土地整治项目治理将影响项目的管理活动,而项目管理活动将影响项目的监管绩效。具体地,通过优化项目管理能够改善项目监管绩效,而项目治理作为一种制度安排,其本身不能创造经济绩效,但是它可以通过项目管理间接贡献于项目监管绩效。

图2 农村土地整治项目监管绩效形成机理图Fig.2 Forming principle of the supervision performance of rural land consolidation project

4 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系构建及绩效提升

4.1 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系构建

农村土地整治项目由于其公共物品属性,利益相关者较多,具有多元价值与目标,其监管绩效评价要比私人项目复杂得多,这种复杂性也体现在其绩效评价指标的构建上。通过以上分析,并参考相关文献[19-21]中关于公共项目管理绩效评价指标体系构建的相关内容,结合农村土地整治项目自身的特点及其农村土地整治项目监管的影响因素,本文从行为和结果绩效两个维度初步构建出农村土地整治项目监管绩效评价指标体系(表3)。

4.2 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系应用

农村土地整治开展以来,苏州市先后实施了若干个农村土地整治项目,但农村土地整治项目监管参差不齐,这在农村土地整治项目发展过程中具有一定的代表性。因此,笔者选择苏州市为例,在以上农村土地整治项目监管绩效评价指标体系基础上,根据物元分析方法和改进的熵值法构建农村土地整治项目监管绩效评价的熵权可拓物元模型[4,22],以苏州市吴江和太仓两地区已竣工验收的6个国家投资农村土地整理项目为对象,进行了农村土地整治项目监管绩效评价,结果见表4。

表3 农村土地整治项目监管绩效评价指标体系Tab.3 The evaluation index system of the supervision performance of rural land consolidation project

表4 苏州市典型农村土地整治项目监管绩效水平Tab.4 The supervision performance of typical rural land consolidation project in Suzhou City

根据6个项目监管绩效水平综合关联度大小可以判断农村土地整治项目监管绩效的近似等级水平,其中两个项目监管绩效处于“良好”水平,分别为吴江X项目、太仓X项目,三个项目监管绩效处于接近“良好”水平,分别为吴江Y项目、吴江Z项目和太仓Y项目,一个项目监管绩效接近“较差”水平,为太仓Z项目。根据监管绩效水平级别,苏州市6个国家投资农村土地整治项目中,吴江X项目、太仓X项目的监管绩效达到“良好”水平,其他4个项目的绩效水平都不符合标准等级,但具备向各个等级转化的条件。由此可见,苏州市国家投资农村土地整治项目监管绩效水平有一定的差异性,项目监管工作做得较好的项目,其最终的整体绩效水平一般也较高,能够较好地实现规划设计的预期目标。

在计算综合关联度的同时,根据熵权可拓物元模型的单项指标绩效水平,将农村土地整治项目监管绩效评价指标在各评价等级中的评价对象所占比例进行统计分析,得到苏州市农村土地整治项目监管绩效的主要影响因素,包括:植被覆盖提高率(x24)、粮食产能提高量(x22)、农地年收入增加量(x21)、土地利用提高率(x20)、灌溉面积增加率(x16)、防护林网密度(x19)、机耕面积增加率(x17)、组织运作情况(x2)7个指标,其中前6项与土地整治相关的定额与标准有关,最后一项则与项目关键环节的处理能力有关。

4.3 农村土地整治项目监管绩效的提升路径

根据农村土地整治项目监管绩效评价结果,针对农村土地整治项目在决策依据、制约机制以及资金监管等方面所面临的困境,笔者提出以下提升农村土地整治项目监管绩效的路径。

4.3.1 加快土地整治专项法律、法规建设步伐,强化监管效力 项目的监管离不开法律、法规的保障。当前针对农村土地整治的专项法律、法规还很欠缺,没有形成“国家—省—市—县”的法律、法规体系,这在很大程度上弱化了土地整治项目监管的执行力和绩效。因此,应当构建一个自上而下的土地整治专项法律、法规体系,加大违法成本和惩戒力度,确保土地整治项目的健康、持续运行。

4.3.2 加强土地整治相关定额、标准的执行力度,规范监管尺度 项目监管结果的绩效应以定额、标准的执行情况为依据。近年来,在国土资源部的大力推进下,全国以及各省陆续制定并发布了土地整治相关的定额、标准,为农村土地整治项目的科学实施提供了很好的参考。但是,通过对苏州市农村土地整治项目监管绩效的评价可以发现,很多定额和标准没有得到很好的执行。这其中有定额、标准更新滞后的原因,也有监管部门监督缺位的因素。因此,应做好土地整治相关定额、标准的更新工作,同时各监管部门要加强执行力度,保证项目的每一个单体工程、每一项单项工程都符合标准。

4.3.3 加快“3S”技术在具体监管过程的应用,提升监管科技水平 项目的监管需要先进技术的支撑。“3S”技术的应用能够很好的解决土地整治项目监管工作中存在的“四难”问题(定位难、丈量难、记录难、分析难),能极大地提升项目监管绩效。但是目前该技术只是在个别地区进行了试点,暂时还没有得到推广普及。因此,应尽快将“3S”技术引入土地整治项目监管工作之中,最终实现项目监管的“数字化”。

4.3.4 改革项目关键环节的“行政化”态势,确保监管成效 项目关键环节的处理直接影响监管的绩效。项目实施的关键环节包括立项环节、招投标环节、实施环节、审计环节、验收环节等,这些关键环节的“行政化”态势影响了项目实施的质量。以立项环节为例,现实状况通常是由省级国土资源管理部门下达立项通知,要求申报单位在一定期限内完成可研报告、规划设计报告,结果导致很多可研和规划设计文本都是“赶”出来的,有的设计单位甚至连项目区都没去过,坐在办公室就完成了设计文本。这种模式很难保证设计的科学性,结果大大降低了项目立项阶段的监管绩效。而在验收环节,当前大部分项目的验收都是由主管单位通过行政指令,组织部分专家,在1—2天的时间内就完成了项目内、外业的验收并得到验收结论。这种方式难以对项目做出全面、科学的评判,对项目监管的结果绩效有一定的影响。因此必须改革项目关键环节的“行政化”态势。

4.3.5 实现全过程、全方位的“公共参与”,形成监管合力 “公共参与”程度与项目监管绩效有着密切的联系。所谓的“公共参与”,不能片面理解为“在可研报告或者规划设计文本中请项目区群众签字,知道有项目的存在”,而是要让群众全过程、全方位地参与进来。可以将土地平整等简单工程分包给当地农户,并给予相应的报酬;可以请有经验的农户参与可研报告、规划设计的编制;可以与农户签订管护合同,将重要的单体工程交由农户管护等。全过程、全方位的“公共参与”能够与监管单位形成合力,不仅能调动项目区群众的参与积极性,而且能大大降低监管成本,提升项目监管绩效。

5 结论与讨论

(1)农村土地整治项目涉及的环节多、内容广,因此其监管绩效具有综合性的特点,绩效水平受多种因素的影响。从农村土地整治项目监管绩效的形成机理看,项目的管理与治理活动将直接或间接的贡献于监管绩效。

(2)本文从行为、结果两个层面构建了农村土地整治项目监管绩效评价指标体系,其在苏州市的应用表明该评价体系能够体现农村土地整治监管绩效的差异,并反映其中的主要影响因素。由于中国农村土地综合整治开展时间不长,对农村土地整治项目监管绩效评价方面的研究还处于起步阶段,本文所选择的农村土地整治项目监管绩效评价指标体系也有待于在今后的研究过程中进一步完善。

(3)本文的农村土地整治项目监管研究主要以一般农村土地整治项目为载体开展,没有分析土地复垦和土地开发等其他项目类型。由于土地复垦项目、土地开发项目与土地整治项目在立项前提、建设主体、项目基础条件、建设周期、新增耕地率要求等方面存在较大差异,因此,三者在监管体系的构建、监管绩效的形成等方面必然存在一定的差异。在今后的研究中,需进一步构建复垦项目、开发项目的监管框架体系,以更好地促进农村土地综合整治事业健康发展。同时,论文是以苏州市农村土地整治项目为实证案例,其他区域的农村土地整治项目监管绩效研究尚未涉及。由于不同地区的社会经济条件、人文环境、建设基础条件以及施工难度等方面存在差异,因此,在今后的研究中,需要进一步拓展研究区域范围,有效检验农村土地整治项目监管理论体系,提高其研究理论与方法的普适性。

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(本文责编:郎海鸥)

Formation Mechanism and Evaluation of the Supervision Performance of Rural Land Consolidation Project

MENG Zhan1,2, LIU Bin2, XIA Min1, LIU You-zhao1
(1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Jiangsu Real Estate Development Center, Nanjing 210024, China)

The purpose of the paper is to define the connotation of supervision performance of rural land consolidation project, explore its influence factors and formation mechanism. Based on this, the paper tries to set up the evaluation index system of supervision performance of rural land consolidation project, and evaluate the supervision performance of 6 projects in Suzhou City. The paper then brings out the way to promote the performance of rural land consolidation project. The methods of literature analysis, induction and synthesis, entropy-weighted extentic matter-element model were employed. The results show that project management and governance have different influences on supervision of rural land consolidation project. A supervision performance evaluation index system was built up from two dimensions of behavior and result. The conclusion is that the supervision performance of 6 projects in Suzhou City was different, which depends on the supervision work. The way to promote the supervision performance of rural land consolidation projects includes: building up the system of laws and regulations of land consolidation, strong execution of quotas and standards, the use of '3S' technology in supervision, the reform of the 'government controlling' of 'key process' and whole-process 'public participation'.

F301.24

A

1001-8158(2014)09-0053-07

2014-08-01

2014-09-04

江苏省国土资源科技计划项目(201335)。

孟展(1978-),男,江苏盐城人,博士研究生,高级工程师。主要研究方向为土地可持续利用、土地整治。E-mail: a.zhan@126.com

刘友兆(1959-),男,江苏淮安人,教授,博士生导师。主要研究方向为土地可持续利用与土地资源评价。E-mail: yzliu@njau.edu.cn

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