县级土地利用总体规划编制过程中的利益相关者分析

王晓军，梅傲雪，周 洋

（山西大学环境与资源学院，山西 太原 030006）

县级土地利用总体规划编制过程中的利益相关者分析

王晓军，梅傲雪，周 洋

（山西大学环境与资源学院，山西 太原 030006）

研究目的：从利益相关者参与理论的视角，研究新一轮县级土地利用总体规划编制过程中主要利益相关者间的利益与权力关系问题。研究方法：在实证调查研究的基础上，通过对该规划编制过程进行回顾，运用利益相关者分析方法进行定性研究，辨识这一过程中的主要利益相关者，并对主要利益相关者之间关系和地位进行分析。研究结果：（1）此规划编制过程仍是一个由政府主导的自上而下的决策过程，且决策权愈加集中；（2）在专业规划人士助力下，该规划制度排斥其他利益相关者参与规划决策过程，规划决策中从系统上忽视了公众和媒体等受规划决策影响的其他利益和诉求。研究结论：今后应从制度上将主要利益相关者纳入县级土地利用总体规划编制过程，提高规划成果的合理性和公平性。

土地规划；编制过程；利益相关者分析；利益相关者参与

1 理论背景

土地利用总体规划编制过程是一个分析问题、制定目标和编制规划方案以及评价供选方案的过程，以发挥获取信息、事先规划、问题解决和管理开发的土地利用规划功能，达成社会、市场和环境价值均衡的土地利用决策，因此编制这类规划是各国政府的一项主要职责。县级土地利用总体规划编制过程是由县级政府实际组织编制的，在中国5级土地利用总体规划体系中处于核心地位。然而从实际结果看，此编制过程存在着理想规划目标与实际不符的“差距”，制定出的方案普遍片面窄化，有时还直接、间接地有利于商业利益，甚至服务于短期“政绩”行动，或者与一些社会群体和个人的价值格格不入[1]，这显然违背了政府编制规划的初衷。

现实中，土地利用格局是市场（人口与市场的力量）和政治（利益相关者）两套变量结合后创造出来的结果，政治—经济过程决定了土地利用的格局。土地利用规划在寻求“应该是什么”的问题，对土地应当如何利用充满规范性的价值判断，主要的依据是公共利益[2]。土地利用规划需要有立法授权和占用大量社会资源，一般由政府发起，由于规划结果会对一些个体或群体造成影响，因此，土地利用规划可视为各种不同利益相关者间对某区域内未来土地利用的形态作利益上的严肃竞争和协商，使规划对自己或所属群体最有利的过程[3]，这说明利益相关者参与理论适用于规划的编制过程依据该理论的看法，受规划编制过程影响的众多群体各自有不同的能力和利益，他们在规划问题识别、目标制定和策略选择等过程中有不同的愿望和诉求，表达他们各自利益的个人、群体、组织或机构就是不同的利益相关者（Stakeholder）[4-5]。有些利益相关者会影响规划编制过程，而有些会受此过程的影响，因此他们可被分为制定者、受益者和受害者，他们共同参与规划制定与决策的过程就是利益相关者参与（Stakeholder Participation）[6]。可见，利益相关者参与实际上是一个各利益群体政治博弈的过程，主张在规划决策中能表达其诉求与价值，纵使其观点无法被采纳，但至少可以借此表明己方的立场或态度；利益相关者参与也使规划制定者公平地认定与考虑所有利益相关者的立场或态度，最小化可能的消极影响（包括利益相关者的冲突），编制出公平合理的规划。如何在众多不同的利益群体中制定和达成有关规划的政治共识，成为当前规划理论界的重要研究内容。

本文基于即将完成的县级土地利用总体规划编制过程的反思性回顾，通过利益相关者分析，辨识此过程中的利益相关者及其作用与关系，从利益相关者参与的视角认识此类规划编制过程的特征。

2 研究方法

利益相关者分析方法有很多，有学者建议在不同阶段采用不同的分析方法[7]，实际分析中具体采用何种方法视具体情形，这是因为要接纳尽可能多利益相关者的经验、立场、态度、价值与世界观，就必然造成在进行分析时要面对众多的不确定性[8]。中国的县级土地利用总体规划编制包括工作准备、基础研究、规划大纲编制、规划编制以及成果报批等阶段[9]，虽然此过程中各利益的互动过程错综复杂，各阶段涉及的利益相关者及其利益也不同，然而本研究更关注本次利益相关者分析能涵盖多少利益，分析结果能提供多少对规划决策的解释和价值。

本次利益相关者分析随2009年县级土地利用总体规划编制工作同时开展。分析方法以定性研究为主，分析过程大致可分成3个步骤：首先辨识与规划编制过程相关的个人、群体、组织和机构，对其进行各类访谈、调查与分析；然后，通过集思广益方法分析各利益相关者在此过程中可能发挥的作用、受到的影响及其重要性程度；最后，建立规划制定者与其他利益相关者间经验关系矩阵，分析利益相关者之间的相互关系。

3 研究结果

3.1 利益相关者辨识

辨识利益相关者就是要辨别受到县级土地利用总体规划结果影响的个体和群体。利益相关者（群体）包括：“权力的代言者”和那些不是“权力代言者”的人；尽可能多不同意见的人；能提供不同意见的人；规划中没有得到充分机会的人；所持观点相去甚远的群体；在决策执行中可能被忽视的人[4]。县级土地利用总体规划编制过程中应有的利益相关者见表1。

表1 规划过程中应当出现的主要利益相关者Tab.1 Main stakeholders should attend in the planning process

对中国县级土地利用总体规划编制过程的分析还表明，应当出席的利益相关者并没有悉数出席。表1“特殊利益相关群体与个人”中的利益相关者在实际规划编制过程中是缺失的，例如民间组织、公众和大众媒体等。表1中用虚线表示出来的是实际缺失的或是作用弱小的群体。各利益相关者间的关系存在着与中国行政管理体系基本一致的科层关系[10]，各级政府在此过程中与同级其他利益相关者相比处于主导地位，发挥主要作用，是规划的实际制定者；其他各利益相关者在这一科层体系中所处的地位、作用和政治权力有大有小。

3.2 利益相关者的利益与作用分析

从利益相关者参与理论上讲，试图影响规划决策的各利益相关者在规划编制过程中发挥着不同的作用：政府参与者针对整体公共利益，研究制定相关法规与政府的土地利用决策，其中各政府部门的作用或大或小；市场取向参与者各自在追求自己商业利益的最大化；特殊利益相关群体与个人经由其群体的代表，从其群体的特殊价值观来看待土地利用。可见，如果在规划编制过程中引入更多的利益相关者，则他们会经常处于冲突中，造成土地规划结构性紧张，因此，受聘的土地规划师应当依据其专业技能和沟通能力，平衡各种价值之间的冲突，协调各利益群体间的沟通，将上述冲突转化为有规则的博弈，达到土地利用的共识决策，保持规划的公正与公平。因此，利益相关者平等参与的规划编制过程必然是复杂的、费时费力的过程。

然而，中国现行的县级土地利用规划编制过程中，各利益相关者应有的利益与其实际发挥的作用并不一致，一些群体占据强势或主导地位，一些群体却处于弱势或服从地位。各利益相关者在规划过程中的利益与实际发挥的作用见表2。

3.3 利益相关者影响力/重要性评估

为了解各利益相关者在土地利用规划过程的地位现状，对各利益相关群体在规划编制中发挥的影响力与其本应有的重要性进行定性比较分析与评价。基于经验调查，通过对利益相关群体各自拥有决策权力大小及对规划结果的影响程度进行排序，可以得出“实际影响力”结果，它反映各利益相关者在县级土地利用总体规划编制过程实际产生影响的力量；同时，从利益相关者参与理论视角，对各利益相关群体在县级规划过程中“应有的重要性”进行分析，分别指出他们应当有的地位和应受的重视程度。二者的分析结果见图1。

图1中横轴表示各利益相关者在规划过程中的“应有重要性”，用三角形进一步说明其重要性大小；纵轴表示各利益相关者在规划过程中的“实际影响力”，用圆形进一步表示各利益相关者对规划决策的实际影响力大小；虚线三角形或圆形代表该利益相关者在实际规划决策过程中是缺失的。

图1表明，各利益相关者在县级土地利用规划编制过程中所发挥的影响与他们在规划制定过程应具有的重要程度并不匹配。县政府与县国土部门在规划编制中占据关键和主导地位；受规划决策结果影响很大的公众及民间组织其作用缺失，未在规划编制过程发挥作用；受规划决策影响较大的用地政府部门、乡（镇）政府与用地企业等参与者对规划决策发挥的作用较为有限；规划决策中大众媒体基本不受规划决策影响，也极少发挥作用。

表2 在规划过程中各利益相关者的利益与作用分析表Tab.2 The interests and played roles by stakeholders during the planning process

3.4 利益相关者间关系分析

判断利益相关者的利益需求及特征，可以帮助分析他们之间的关系。以县国土部门为例，它是县级土地利用规划编制过程的主要执行者，它替代了规划团队在规划中应发挥的协调和主持的作用，试图发挥协调各利益相关者间的作用。然而县国土部门接受县政府领导和上级国土部门指导，身处体制内在规划决策中并不能独立公正地协调各利益相关者间的协商与沟通。通过社会脉络分析，厘清它与其他利益相关者的关系可以更深入了解利益相关者间关系。

县国土部门在规划决策过程中与其他利益相关各方间至少有如下几个关键关系：

图1 各利益相关者在规划过程中的影响力/重要性分析坐标图Fig.1 Analysis graph for influence and importance of stakeholders in the planning process

（1）与县政府和上级国土部门的关系：县国土部门受县政府领导，对县政府直接负责；与同系统的上级国土部门间是业务上的上下级关系，可对上级的指示进行反馈，但这种向上的反馈力明显弱于向下的指导力。（2）与其他政府部门、乡（镇）政府和用地企业的关系：县国土部门与不同行业部门间保持柔性合作关系，但由于他们对规划内容和规划执行的理解不同，规划编制过程中他们之间的合作是有限的，随意性较大。用地企业为规划提供自身的用地需求信息，接受已由政府确定的规划安排，有所反馈，但反馈空间大小差异极大，视政府体系与市场取向参与者间联系程度而不同。（3）与规划团队和评审专家的关系：规划团队和评审专家个人拥有专业知识，由县政府（或国土部门）聘任或临时签约。受县土地部门指导具体执行履约事宜，规划团队在全过程中服从和服务于政府与国土部门的规划事务，评审专家承担各阶段产出成果的评审责任，提供技术咨询服务，二者在很大程度上都受国土部门的控制和影响，这种依附关系无法保证他们在价值判断上的完全独立，有时还可能牺牲一部分技术判断能力。（4）与公众和媒体的关系：上级规定的规划规则虽然对县国土部门有公众参与规划决策的要求，但实际上它基本不与以下利益相关者发生多少关系，包括民间组织、一般公众、当地公众和大众媒体等。受规划结果影响的公众基本被系统地排除在规划决策体制之外，只能事后被动接受已确定的规划方案。实际上，代表一般（或当地）公众的民间组织在中国并不常见，大众媒体对规划决策的舆论监督非常有限。

3.5 该规划决策过程的特征分析

综合以上从利益相关者参与理论视角的分析，基本得到这一规划决策过程的主要特征：（1）由政府主导、全面控制的过程。一方面，政府既充当“运动员”也充当“评判员”，另一方面，决策权继续向上集中，在土地利用政策、规划目标、土地利用调控指标、土地用途分区等方面都由上级规划确定，县级实际的决策空间越来越有限，规划如确需调整，需经上级批准后方能变更，表现出典型的自上而下（Top-down）决策特征。（2）规划师（团队）主要依附于政府。因规划决策本身自上而下的沟通方式，规划师（团队）并非价值独立的中立协调方，他们用其专业知识和资质主要服从于政府的规划决策，从制度上只限于倡导政府意愿，有时甚至主要表达个别政府精英的意愿，使这种决策具“科学性”的外衣，还无法担当协调社会各方利益的角色。（3）公众参与的制度性缺失。规划规则有建议性的、咨询式的公众参与要求，然而这些要求是单向的和被动的，没有为公众预留诉求和意愿反馈渠道，实际上公众只能后期接收或根本接收不到任何信息，因此仍是一种排斥公众参与的制度安排。

4 结论与建议

4.1 研究结论

本文对中国新一轮县级土地利用总体规划编制过程中的利益相关者进行了分析。研究表明，中国目前县级土地利用规划编制过程的制度安排本身存在的主要问题为规划编制过程单纯由政府主导，追求规划决策“高效化”倾向，使得规划编制过程排斥公众等群体参与，即使有一些公众参与的要求，然而其参与质量也很低[11]。制度设计上“窄化”其他利益相关者的意见和诉求，必然使规划过程的科学（合理）性和客观公正性受到影响，也使规划结果的合法有效性受到质疑。

4.2 改革建议

土地利用总体规划是牵涉众多利益相关者的公共性问题。国内外的实践证明，规划的全过程都应当将公众等各利益群体的诉求纳入进来，进而在各种利益博弈的基础上达到某种程度的规划共识。这就需要改革土地利用规划的整体框架，建立“畅通公众表达、实现有效沟通”的顶层设计，使重要的利益相关者都能纳入规划编制过程，提高规划成果的合理性和公平性。

然而，国内各地一些探索性的实践[12]证明，采取基于社区的或自下而上（Bottom-up）的规划决策途径，建立改善规划决策中利益相关者参与质量的规划制度，在中国的确是一项非常漫长而复杂的工作，尤其是在现有自上而下的行政体制下。本文建议，今后改革规划制度时，应至少将利益相关者分析作为一个必要的规划步骤，其分析结果纳入基本的规划编制内容。

（References）：

［1］王晓军，李新平.参与式土地利用规划——理论、方法与实践［M］.北京：中国林业出版社，2007：1-12．

［2］梁鹤年.简明土地利用规划［M］.北京：地质出版社，2003：1-14．

［3］Kaiser E J, Godschalk D R, Chapin Jr F S. 都市土地使用规划［M］.台北：茂荣书局，2005：10-25．

［4］Brugha, R, Varvasovszky, Z. Stakeholder analysis: A review［J］. Health Policy and Planning, 2000, 15（3）: 239-246.

［5］Reed M S, Graves A, Dandy N, et al. Who's In and Why? A Typology of Stakeholder Analysis Methods for Natural Resource Management［J］. Journal of Environmental Management, 2009，90（5）: 1933-1949.

［6］Arnstein S R. A Ladder of Citizen Participation［J］. Journal of the American Institute of Planners, 1969，35（4）: 216-224.

［7］Reed M S. Stakeholder Participation for Environmental Management: A Literature Review［J］. Biological Conservation, 2008，141: 2417-2431.

［8］丘昌泰.公共政策：当代政策科学理论之研究［M］.台北：巨流图书公司，1995：305-310．

［9］国土资源部.县级土地利用总体规划编制规程（TD/T 1024-2010）［S］.北京：中国标准出版社，2010：1-3．

［10］王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架［M］.北京：中国民主法制出版社，2007：166-217．

［11］高和平，靳晓雯.土地利用总体规划修编的困境分析——基于利益相关者分析［J］.内蒙古师范大学学报：哲学社会科学版，2012，41（1）：93-97．

［12］王慧珍，段建南，李萍.县级土地利用规划的公众参与方法与实践［J］.中国土地科学，2008，22（10）：64-69．

（本文责编：郎海鸥）

Stakeholder Analysis in the Process of Land Use Master Planning at County Level

WANG Xiao-jun, MEI Ao-xue, ZHOU Yang
（College of Environment and Resources, Shanxi University, Taiyuan 030006, China）

From the perspective of stakeholder participation, the article analyzes the interests and power relationships between stakeholders in the formulating process of general land use planning recently accomplished at county-level of China. The qualitative research was based on the method of stakeholder analysis. The relationship and roles of main stakeholder involved in the process were identified and analyzed. The result shows that both the formulating process and its power of decision-making were strongly controlled by the government. Meanwhile, the process systemically excluded other stakeholders' participation from the decision-making process, which was assisted by involved planners and experts, and actually resulted in the lack of interests who were affected by the process. The main stakeholders should be institutionally included in the formulating process to improve the rationality and equality of planning outputs.

land planning; decision-making process; stakeholder analysis; stakeholder participation

F301.23

A

1001-8158（2014）09-0047-06

2013-03-19

2013-06-08

国家自然科学基金（41101558）；山西省科技重大专项（20121101011）；山西省软科学研究项目（2012041072-03）。

王晓军（1968-），男，山西绛县人，副教授。主要研究方向为乡村景观与土地利用规划。E-mail: xjwang@sxu.edu.cn