省级政府土地管理绩效督察评价指标体系研究

於 冉，黄贤金,2，钟太洋,2

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.江苏省土地开发整理工程技术中心，江苏 南京 210093）

省级政府土地管理绩效督察评价指标体系研究

於 冉1，黄贤金1,2，钟太洋1,2

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.江苏省土地开发整理工程技术中心，江苏 南京 210093）

研究目的：从国家土地督察的视角，构建省级政府土地管理绩效督察评价指标体系及指标权重。研究方法：通过问卷调查、隶属度函数、归一化等方法获得指标体系及权重，而后采用综合评价法进行验证。研究结果：指标体系与权重具有较强的科学性与合理性，中国省级政府土地管理绩效基本达到良好水平，需继续保持与提升。研究结论：提出三点应用方向，即考核省级政府土地管理绩效、完善国家土地督察工作、推进差别化土地利用政策，并对问卷覆盖面、区域差异、指标数量和数据获取等方面作进一步讨论。

土地管理；绩效；督察评价；指标体系

1 引言

管理学中，绩效被认为是组织机构的期望结果，绩效评价作为绩效研究的核心内容之一，应用于土地管理，是指对政府为实现其在土地管理职能上确定的绩效目标，以及为实现这一目标的执行结果所进行的综合性评价。国外关于政府绩效评价的研究较早，但多是对整个政府的管理绩效进行考核，很少涉及具体部门的绩效评价[1-4]，直到21世纪初，开始对土地管理部门绩效进行评价研究[5-7]。中国学者于20世纪90年代后期将绩效评价引入土地管理研究领域，这一时期的研究主要是围绕土地制度绩效评价，如农地产权制度[8]、城市土地配置制度[9]、土地用途管制制度[10]等，此后，土地管理绩效评价研究领域不断拓宽。目前国内有关土地管理绩效评价研究主要集中在以下三个方面，一是土地制度实施绩效的评价，如土地供给制度[11]、土地征收制度[12]、土地督察制度[13]等；二是某一具体土地管理事项执行绩效的评价，如耕地保护[14]、建设用地管理[15]、土地利用规划实施[16]等；三是具体土地管理项目运行绩效的评价，如土地整理项目[17]、城乡建设用地增减挂钩项目[18]等。

综上，中国对土地管理绩效评价多是从微观视角出发，主要原因可能在于尚未找到一个能够全面评价政府土地管理工作的视点。而且，已有研究较少指出指标体系的构建过程，且指标重复性或相似性较高。根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，中国于2006年建立国家土地督察制度，由国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地管理情况进行监督检查。因此，需要从宏观视角评价政府土地管理工作的整体绩效。目前，国内关于土地督察的研究主要集中于土地督察的实施影响，如土地督察对耕地数量的保护[19]、对耕地占补平衡的促进[20]、对土地违法的遏制[21]、对土地市场化程度的提升[22]、对国有土地收益流失的控制[23]等。而从土地督察角度出发，对政府土地管理工作进行绩效评价，尚未见报道。基于以上两点认知，本文通过土地督察的视点，从对法律法规的梳理出发，基于大样本专家问卷调查方法，构建省级政府土地管理绩效的督察评价指标体系，并运用多因素综合指数评价法进行简单实证研究。

2 研究思路与方法

2.1 研究思路

前期研究通过梳理职责确定省政府土地管理绩效的考核目标，结合土地管理与督察工作实践、查阅文献资料等，遴选绩效指标，构建省政府土地管理绩效督察评价初步指标体系；后期通过专家会议、问卷调查不断对指标体系进行修正，得到最终的省政府土地管理绩效督察评价指标体系及权重（图1）。

图1 省级政府土地管理绩效督察评价指标体系研究思路Fig.1 Research design of supervision evaluation index system of land management performance for provincial government

2.2 研究方法

2.2.1 指标遴选与确权方法 （1）隶属度函数法。隶属度属于模糊评价函数中的概念，若对论域U中的任一元素x，都有一个数A（x）∈[0，1]与之对应，则称A为U上的模糊集，A（x）称为x对A的隶属度。隶属度越高，说明该元素对集合越重要，予以保留，反之则剔除。如果将初步指标体系视为一个模糊集合U，把每一个评价指标视为一个元素x，假设第i个评价指标xi的问卷调查次数统计为ni，有效问卷总数为N，则该指标的隶属度为Ri=ni/ N。（2）归一化方法。此方法有两种实现形式，一种是把数据映射到（0，1）范围之内，另一种是将有量纲的表达式转化为无量纲的表达式。本文应用第一种形式，通过对评价指标的重要程度进行归一化处理，将问卷调查所获得的数据映射到（0，1）之内，以计算一级指标和二级指标权重。

2.2.2 评价方法 本文采用综合评价法，通过计算指标分值，确定指标权重值，运用线性加权方法求得综合指数，即政府土地管理绩效指数，计算公式如式1：

3 评价指标体系构建

3.1 构建原则

本文提出以下构建省级政府土地管理督察评价指标体系的基本原则：（1）法定职责为主线。全面梳理法律法规中的省级政府土地管理主要职责，并结合《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，总结国家土地督察对省级政府土地管理进行监督检查的职责，将两者对接。（2）体现土地督察视角。在指标选取过程中，对目前还没有权威统计数据的重要指标，应充分运用现有土地督察工作中获得的信息和数据。（3）坚持结果与过程并重。管理行为往往具有时间的滞后性与结果的不可逆性，因此，在指标选取上应将结果性指标和过程性指标相结合。（4）兼顾数据的权威性与可获取性。对政府部门进行绩效评价，需重视评价结果的严肃性，应采取国家公开发布的权威基础数据，同时，需兼顾指标数据的可获取性。（5）综合考虑土地督察工作现状与发展趋势。国家土地督察机构成立时间较短，其业务体系尚处于探索与建设中，因此，指标体系既要满足当前土地督察对政府土地管理绩效评价的需要，还应结合督察业务发展趋势适度超前。

3.2 构建过程与结果

首先，通过对相关法律法规的系统梳理，总结出省级政府土地管理12项职责，包括土地权属管理、土地利用规划管理、土地利用计划管理、土地调查与统计、评定土地等级、耕地保护、其他土地资源保护、建设用地管理、土地市场管理、节约集约用地、土壤保护、执法监察，主要依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等。其次，根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，总结出土地督察机构对省级政府土地管理进行监督检查的6项基本职责，包括耕地保护责任目标落实情况、土地执法情况、土地利用和管理的合法性和真实性、土地管理审批事项、土地宏观调控政策落实情况、土地管理法定职责履行情况。在此基础上，借鉴国内外相关研究，并结合国家土地督察济南局、西安局、成都局和上海局等已经开展的实践探索，形成省级政府土地管理绩效督察评价的初步指标体系，包括14大类、100个指标。在此基础上，通过在辽源、上海、济南、北京等地举行多次专家会议，以及在国家土地督察济南局展开的一次小范围调查问卷，对指标体系进行修正，获得7大类、25个具体指标（表1）。

4 实证研究

4.1 简化指标设计及权重

从数据的可获取性来看，表1中部分指标分值无法通过公开的数据得到，因此，在实证研究中，根据能够通过公开途径获得的数据及已掌握的汇总数据资料等，对指标体系进行简化，以作简单验证。其中，根据问卷调查的数据，仍然对简化的指标进行重要程度归一化处理，获得简化指标的权重。同时，考虑在做问卷调查时，不同调查对象对于同一指标重要程度的评价存在差异，而且同一调查对象在不同时间的评价也可能不同，此外，考虑整个土地管理工作的完整性，各方面职责理应同等重要，故采用等权法进行对比（表2）。

表1 省级政府土地管理绩效督察评价指标体系及权重Tab.1 Supervision evaluation index system and weights of land management performance for provincial government

（表1续）

表2 省级政府土地管理绩效督察评价简化指标体系及权重Tab.2 Simple supervision evaluation index system and weights of land management performance for provincial government

4.2 数据来源

数据来源主要包括国家土地督察工作统计报表、《中国国土资源年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》、《全国土地利用规划纲要（2006—2020年）》、《全国土地整治规划（2011—2015年）》、《中国统计年鉴》、《国家土地督察公告》、年度全国土地变更调查、年度耕地占补平衡考核以及抽查数据等。实证部分采用2010年数据，主要考虑已掌握的督察数据中，2010年的数据相对较新，且经过4年督察实践，数据可信度与可用性较高。此外，由于掌握的土地督察数据是以各土地督察局为统计单位，因此评价结果以各局督察区域为评价单元。

4.3 评价结果与分析

通过综合评价法，分别应用归一法权重与等权法权重进行计算，评价结果如表3。从两种不同的权重计算方法来看，各督察区域的绩效指数均比较接近，且通过归一法权重得到的计算结果均略高于等权法权重的结果。从评价结果看，绩效指数的理论取值范围在0—100%之间，以≥80%为良好水平，则有6个督察局督察区域的土地管理绩效指数超过80%，说明总体上中国政府土地管理绩效基本达到良好水平。然而，由于督察数据的区域差异，可能会导致部分省（直辖市、自治区）的绩效指数在计算结果上未能得到充分体现。比如在某个督察局的督察区域中，其土地管理绩效指数值偏低是由于个别省（直辖市、自治区）引起的，并不能完全代表其整个督察区域的土地管理绩效水平；又如某个督察局督察区域的土地管理绩效水平良好，也并不代表其督察区域中所有省（直辖市、自治区）的绩效指数均超过80%。此外，通过归一法权重计算得分较等权法普遍略高，说明如果将所有指标视为同等重要，那么整个土地管理绩效水平略低，一定程度上反映了工作的偏颇性。

表3 基于简化的省级政府土地管理绩效督察评价指标体系的评价结果Tab.3 The results of simple supervision evaluation index system of land management performance for provincial government

5 研究成果与讨论

5.1 成果与应用

本文提出了构建省级政府土地管理绩效督察评价指标体系的基本原则，并通过问卷调查、隶属度函数、归一化等方法，获得省级政府土地管理绩效督察评价指标体系及指标权重。研究成果可具以下应用方向：

（1）应用于考核省级政府土地管理绩效。针对《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》所提，本文成果可以为建立省级政府土地管理绩效综合考评机制服务，对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府的土地管理情况进行综合评价。

（2）应用于完善国家土地督察工作。目前，国家土地督察工作逐渐形成以例行督察、审核督察、专项督察等为核心，以工作问责、异地任职、定期交流等为支撑的业务体系，本文成果正是基于土地督察的视角，因此，有利于改进土地督察工作方式、提升土地督察工作效率。

（3）应用于推进差别化土地利用政策。针对《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》提出的“实施差别化的区域土地利用政策”，可以将省级政府土地管理绩效督察评价结果作为差别化土地利用政策实施与推行的重要依据。

5.2 讨论

对于评价结果，本应以省（自治区、直辖市）为评价单元，然而在获得的督察数据中，是以各土地督察局为单位进行统计的，因此，评价结果以每个土地督察局督察区域为评价单元。虽然在一定程度上能够反映区域土地管理绩效水平，但也会出现一些不公平现象，如某个督察区域的绩效水平会由于个别省份得分的影响而偏高或偏低。因此，在今后的工作中，应以省为单元进行细致的数据统计，以便于对各省绩效水平进行排序。

基于研究思路设计和问卷调查过程，结合研究成果及其应用方向分析，对以下4个方面作进一步讨论：（1）问卷覆盖面。本文中所采取的问卷调查均以国家土地督察机构工作人员为主要对象，一方面有利于体现指标体系构建的督察视角，但是另一方面存在着信息收集的局限性，因此，下一步研究可以在此基础上扩大覆盖度，增加对其他国土资源部门、地方各级政府及相关部门等的调查。（2）区域差异。目前构建的指标体系没有充分考虑区域差异性，事实上，由于资源禀赋的本底差异、人员构成以及基础设施的配备差异等，均会影响评价结果。对此，在进一步研究中，可尝试以下两种方法，一是针对不同区域对评价指标进行局部指标调整，二是对评价结果进行分区域排序。（3）指标数量。本文尚处理论研究，构建的指标体系共包含25个评价指标，虽然体现了研究的全面性与严谨性，然而在实际操作中，指标过多往往造成管理混乱，因此，通过今后的实践，应对指标删减。（4）数据获取。本文在研究过程所剔除的指标中，不乏针对性与控制性较强的指标，然而由于数据获取的难度，甚至部分数据尚未有部门统计，因此，无法纳入评价框架。在下一步研究中，可以对此类指标及其数据获取方式进行探讨，一方面能够完善统计工作，另一方面也将有效提升政府土地管理绩效水平。

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（本文责编：郎海鸥）

Supervision Evaluation Index System of Provincial Governments' Land Management Performance

YU Ran1, HUANG Xian-jin1,2, ZHONG Tai-yang1,2
（1. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Engineering Research Center of Land Consolidation and Rehabilitation, Nanjing 210093, China）

From the perspective of state land supervision, the purpose of this study is to construct supervision evaluation index system and their weights for provincial governments' land management performance. This paper obtained the index system and weights through the methods of questionnaire survey, membership function, normalization, and conducted simple verification by comprehensive evaluation. The results showed that the index system and weights has strong scientificity and rationality, the performance of Chinese provincial governments land management basically reached good level, and need to continue to maintain and improve. In the conclusion, this paper put forward three application directions including assessing provincial governments land management performance, improving national land supervision and advancing differentiated land use policy, and conducted further discussion of questionnaire coverage, regional difference, index number and data acquisition.

land manage; performance; supervision evaluation; index system

F301.2

A

1001-8158（2014）09-0017-08

2014-01-10

2014-04-06

国家科技支撑计划（2013BAJ13B02）。

於冉（1984-），男，安徽合肥人，博士研究生。主要研究方向为土地利用与规划。E-mail: yuran936@foxmail.com

黄贤金（1968-），男，江苏扬中人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail: hjx369@nju.edu.cn