中国耕地保护补偿标准核算方法的理论推导与实证检验

周小平，柴 铎，王 情，卢艳霞

（1.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；2.中央财经大学政府管理学院，北京 100081； 3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

中国耕地保护补偿标准核算方法的理论推导与实证检验

周小平1，柴 铎2，王 情1，卢艳霞3

（1.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；2.中央财经大学政府管理学院，北京 100081； 3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：推导全国耕地保护补偿标准核算方法，估算补偿标准和资金总额。研究方法：文献法，模型分析法，计量经济与统计学方法。研究结果：依据外部性内部化原理和边际生产率分配理论，计算得出全国、耕地赤字、平衡、盈余的补偿标准有效区间分别为{7971.57元/hm2·年，15697.09元/hm2·年}、{7820.89元/hm2·年，15797.53元/hm2·年}、{7323.16元/hm2·年，14217.32元/hm2·年}、{7209.90元/hm2·年，15534.38元/hm2·年}；全国补偿资金总额每年约为9701.16×108元。研究结论：耕地保护制度及补偿具备经济合理性；虽然补偿财政压力较大，但仍具操作可行性，未来应优先在耕地盈余区实施补偿。

土地经济；耕地保护补偿；补偿标准；耕地价值；机会成本损失；外部性价值

耕地保护补偿（Compensation for Farmland Protection，CFP）对于提高耕地保护绩效、维护农民土地权益、促进地区和社会群体间发展机会公平的作用已成共识，其核心问题包括5项，即“为何补（补偿依据）”、“谁来补（补偿主体）”、“补给谁（补偿对象）”、“补多少（补偿标准）”、“如何补（补偿效力）”。笔者前期研究中通过耕地保护补偿的“经济学解释”[1]和“双纵双横模式”[2-4]阐释了前三项问题，同时为后两项问题搭建了“以耕地保护外部性和机会成本损失为补偿有效区间上下界，梯度补偿以逼近边际补偿效力最优”的研究框架。

近年来，国内区域间耕地外部性补偿标准研究和区域试点取得了一定进展[5-10]，但同时也出现了“补偿无用论”、“补偿在财力上难以实现”等观点。中国耕地保护补偿标准和资金需求大致是多少？补偿在理论上能否实现预期效果？这些问题对于耕地保护补偿制度能否在全国推广并最终确立具有重要决策参考效力。为此，本文基于前文构建的研究框架[1]，运用各类统计资料和全国6省8地的调研成果，对中国耕地保护补偿标准核算方法进行理论推导和实证估算，继而对中国耕地保护补偿工作做出前瞻性、可行性评价。

1 耕地保护补偿标准核算方法的理论推导

耕地保护补偿实质在于实现耕地保护社会成本的公平负担和社会收益的公平享有，提高耕地保护主体的积极性进而提高耕地保护绩效。因此，补偿需满足两项基本条件：（1）经济合理性，即通过确定耕地“值多少”来确定其“值得补偿多少”，而不能牺牲其他方面社会价值；（2）“公平”和“共赢”，补偿不应是耕地保护主体或其他社会成员任何一方对对方利益的侵害，应按照双方在耕地价值产出过程中的贡献分配耕地价值。满足上述条件，才能在实现社会公平的同时，以最经济、合理的补偿获取最大化耕地价值回报，而耕地外部性内部化则是实现这一过程最完美的经济机理。

经济性耕地保护补偿是对耕地综合价值进行公平分配，这就需要确定耕地利益相关方“应该”分得的耕地价值额。耕地经济、社会、生态等综合价值V的产生包含耕地保护主体和其他社会成员共同的要素投入，以耕地价值生产过程的4种基本生产要素列出耕地价值生产函数：

式1中，N为耕地量，K为资本投入量，L为劳动力投入量，A为相关土地、农林管理部门智力投入。按照福利经济学分配论和欧拉定理，各要素的耕地价值分配比例应由其边际生产率决定，以实现均衡：

笔者在耕地保护补偿的“经济学解释”和“双纵双横”模式中对耕地保护主体和其他社会成员进行了耕地保护的外部性价值的划分和论证[1-2]，此处不再赘述。

在无耕地保护制度干预下，耕地保护主体的投入包括全部劳动力L、部分农业投资kK，而耕地N则应全部看作是耕地保护主体的投入。其他社会成员的投入包括智力A以及部分投资（1-k）K，此时，最公平的分配方案应为：

式3—式4中，VP和VS分别为耕地保护主体和其他社会成员所应分得的耕地价值。

在耕地保护制度下，由于中国各类农业支持和农产品收购保护价，耕地保护主体耕作的劳动力L和资本投入K普遍能够获得社会平均利润水平，而作为其他社会成员的代表，政府的农业管理和投资也应获得必要的收益。但此时，耕地保护制度对耕地保护主体的耕地使用权进行了政策干预，使得本应由耕地保护主体享有的耕地产权收益VN变成了全民共享：

目前中国耕地保护主体维持耕地现状的综合收益如式5。设耕地保护主体将耕地转为其他用途能够获得的最高经济收益为CP，而需投入的土地前期开发成本为CF，则耕地保护主体的机会成本损失可表示为：

据此得出耕地保护补偿标准的有效区间：

2 基于省际面板数据的耕地保护补偿标准实证估算

2.1 全国耕地保护补偿标准实证核算

基于上述公式，运用2009—2011年31个省、市、自治区（不含港、澳、台地区）的面板数据，结合笔者在山东省菏泽市，福建省福州市、厦门市、南平市，四川省成都市以及湖北省荆州市等地的调研数据成果，对全国耕地保护补偿标准进行初步核算。

（1）各省（市）年度耕地综合价值V核算。

按照目前普遍接受并已为实践运用所采纳的耕地价值分类、计算方法[11]，将耕地价值划分为经济价值（Ve）、社会价值（Vs）和生态价值（Vz）三类分部计算得出货币价值：

经济价值即为土地产品年度收益，可用标准粮替代计算（a为标准粮单价，Q为单位面积标准粮产量）：

社会价值包括：社会稳定价值Vα，指耕地为劳动力提供就业岗位，维持其现有收入水平的功能；社会保障价值Vβ，指社会由于耕地吸纳劳动力而减少的社会最低生活保障性支出。计算公式如下（I1表示农村居民家庭人均纯收入；I2表示城镇家庭居民人均可支配收入；m表示城镇最低工资水平；n表示城镇居民社会养老保险金；A表示人均耕地面积）：

生态价值方面，借鉴欧阳志云、谢高地等学者的研究成果[12-13]，对耕地大气调节、净化环境、保持土壤、营养物质循环、生物多样性维持等各类价值进行逐一核算（VⅠ—VV为各类生态价值）：

综合运用2010—2012年间《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国人力资源与社会保障年鉴》等统计成果，结合实地调研中获取的各地基本社会保障、最低工资标准以及耕地资源二调数据、农用地分等定级等数据资料，核算得出各省区2009—2011年间耕地资源总价值V1—V31，进而计算得出单位面积耕地资源价值。

（2）省区年度生产要素（N，K，L，A）投入量统计数据来源及处理。

耕地投入量N以各省区当年耕地面积表示。

资本投入量K由中央政府农业投入、地方政府农业投入、农户农业投入三部分构成。数据来源于2010—2012年《中国财政统计年鉴》、2010—2012年《中国农村住户调查年鉴》。

劳动力投入L以从事耕地生产的农村劳动力总出工日（总出工日T=人均年出工日Dp×农村劳动力总量QL）表示，其中农村劳动力统计数据来源于2010—2012年《中国农村住户调查年鉴》，平均出工日由笔者分别对于耕地赤字、盈余和平衡区[2-3]（见下文）福建、山东、湖北等地500份调查问卷统计数据综合计算得出，三类地区农村劳动力全年人均出工日分别为37.2天、41.9天和43.4天。

各级管理者的智力投入（A）由中央、各省区、省内至市、县级从事耕地生产、管理及支农服务的土地及农业部门管理人员人数表示。A=管理人员人数统计数据QM×修正系数l，管理人员人数统计数据来源于各省区地方统计年鉴、政府及事业机构人员编制统计资料。而在笔者实地调研过程中发现，一些类型的支农服务如农业技术推广、农机具租赁、生产资料经营管理以及耕地基建、测绘等业务还涉及财政、发改、水务、林业等部门的综合协助，部分业务还向一些企业单位进行外包。为避免遗漏，笔者通过调查，获得了8个样本地区农业、土地编制内管理人员和“编外”耕地生产服务人员的大致比例，用修正系数l表示，耕地赤字、盈余、平衡区l值分别为3.9、4.3、3.1。由此形成耕地价值4类生产要素省际年度面板数据。

（3）建立耕地价值生产函数。

由于自变量和因变量数值单位不同，本文对数据进行了标准化处理。同时，为避免伪回归，先对面板数据进行单位根检验，结果表明数据序列一阶单整，故需进一步检验各个变量间是否存在长期协整关系。由于本文采用的面板数据为短期面板数据，而且是分区进行分析，故本文选取固定效应变截距模型进行协整检验。检验结果表明，数据回归残差项均为平稳序列，因此上文所选各变量之间存在长期平稳关系。进而，由F检验与Hausman检验可知，不论是全国数据还是分区数据，均适合采用固定效应变截距模型。据计算耕地价值生产要素边际生产率进而价值分配额的需要，设耕地价值生产函数计量模型如下：

式15中，αit为截距项；β1—β4为各类生产要素边际贡献率系数；εit为随机干扰项；i表示省份，i=1，…，31；t表示年份，t=2009，2010，2011。运用Eviews 6.0对省际面板数据做回归分析，建立耕地价值生产函数：

回归检验表明，虽然回归样本容量较小，但模型的拟合优度达到90.24%，实现了对中国2009—2011年间平均的耕地资源价值生产要素贡献关系的较好拟合效果，回归方程的检验结果见表1。

表1 耕地价值生产函数回归检验结果Tab.1 Test results of farmland value production function

（4）各生产要素（VN—VA）及耕地保护主体应分得的耕地价值核算。

根据边际生产率分配理论，各类生产要素应该分得的耕地价值为：

（5）耕地转用最高经济收益用途的确定及收益和成本核算（CP、CF）。

从目前全国普遍情况看，耕地的最高经济收益用途即为转变为建设用地（虽然耕地保护制度亦禁止种树等行为，但其代表性较差，且不破坏耕作层，不违背耕地保护大原则）。故而，此处只考虑土地开发建设等破坏耕作层且复垦难度较大、造成耕地不可逆流失的情形。由于区位、区域经济发展水平等条件限制，住宅、商业类开发等高收益土地用途不具宏观普适性，而工业用地开发则大都集中于乡镇地区，亦是近年来耕地违法占用及流失的主要形式。借鉴以往学者的研究方法[7]，结合实地调研获取的信息，本文将工业用地作为耕地转用可能的最高经济收益用途。

进而，本文基于各省区土地储备机构公布数据并结合调研，获取了2009—2011年间31个省、市、自治区每省10宗共310宗工业用地出让价格CP和开发成本CF（包括收储成本和开发成本，开发条件统一归算为“五通一平”）信息；为增强所获取信息的代表性（更贴近农村耕地转用的收益水平），本文选择了各省、市、自治区经济发展水平适中城市的工业用地交易信息作为样本，而避开了经济最为发达或落后的地区。进而用CP减去CF得到纯收益并将其折算为每公顷土地年均纯收益R：

式21中，α为还原率，根据2009—2011年间同期银行一年期存款利率平均计算得该值为0.0275，进而将交易样本R值平均值作为各省、市、自治区单位面积工业用地年均纯收益R。

计算可得，2009—2011年间全国工业用地年均纯收益水平为53356.94元/hm2·年，低于同期全国耕地资源经济、社会和生态综合价值89033.33元/hm2·年，反映出从全国整体来看，保护耕地资源仍然是经济的，将以上计算结果代入机会成本损失计算公式7，计算得全国每公顷耕地保护主体的年均机会成本损失为：53356.94-45385.44=7971.57元/hm2·年。

（6）耕地保护补偿标准有效区间。

根据式8，全国每公顷耕地保护补偿有效区间为{7971.57元/hm2·年，15697.09元/hm2·年}；从最低补偿值来看，每亩耕地所需补偿额为531.43元，将其与2011年度全国耕地总面积121697 m2相乘，得出全国每年耕地保护补偿所需资金总额约为9701.16×108元。

2.2 耕地赤字、平衡、盈余区耕地保护补偿标准比较分析

以上是对全国年均耕地保护补偿标准的初步估算，为了更好地反映出补偿标准的地区差异，体现宏观“梯度补偿”和“优先补偿”的思想，本文依据前期研究[3]中的分区结果，将北京、天津、上海、广东、浙江、福建、青海、海南、广西、陕西、山西、贵州（共12个省份）划为耕地赤字区；西藏、云南、甘肃、四川、湖北、重庆、宁夏、江苏（共8个省份）划分为耕地平衡区；新疆、湖南、江西、河北、辽宁、山东、安徽、河南、吉林、内蒙古、黑龙江（共11个省份）划分为耕地盈余区。运用前述数据、方法分别建立分区域耕地价值生产函数，进而核算单位耕地面积上耕地保护主体的机会成本损失额和耕地资源外部性价值。主要结果如下（方法同上，计算步骤略）：

耕地赤字、平衡、盈余区耕地价值生产函数分别为：

三区耕地价值生产函数拟合优度分别为86.40%、88.31%、86.94%，拟合效果良好，根据回归结果，结合前文相关公式与调研资料，得到如下结果（表2）。

表2 分区耕地保护补偿标准有效区间核算结果Tab.2 The accounting results of the effective range of farmland protection compensation standard in different zones

3 结论

与目前其他耕地保护补偿标准研究相较（如陈秧分，刘彦随等学者测得的耕地保护补偿标准为3917元/hm2；雍新琴，张安录所测得标准为1.31×104元/hm2）[14-15]，本文研究体系（包括文献［1］和［2］）的特点和创新在于将古典经济学外部性内部化经济机理及福利经济学的分配理论完整、严格引入补偿研究，将耕地资源价值贡献及按生产要素贡献率调整分配作为补偿机理，构建耕地价值生产函数，引入“补偿有效区间”概念，对以往单一考虑耕地保护机会成本损失和外部性价值的标准研究进行了改进，计算得出了全国耕地保护补偿最高和最低标准及资金总额，对于补偿可行性做出了初步评价，从中可以得出一些重要结论。

3.1 耕地保护补偿对于全国整体是经济的，但对于部分区域可能是不经济的

前述测得的2009—2011年间全国耕地单位面积年均外部性价值量（VW）为15697.09元/hm2·年，远高于耕地机会成本损失（CP-VP）为7971.57元/hm2·年，说明社会其他成员对于耕地保护主体实施完全补偿后仍然有较高“效用剩余”水平，补偿在社会总体福利上是值得的。其次，耕地综合价值（VW+ VP）＞转用后的经济价值（CP）；说明从全国总体来看，耕地的经济、社会、生态综合效益大于建设占用效益，现行最严格的耕地保护制度具有经济合理性。但就局部而言，北京、上海、广东、浙江、江苏、福建、山东7省份的工业用地纯收益高于全国单位面积平均耕地价值且机会成本损失额也超过了全国平均耕地资源外部性价值，这一定程度体现出建设占用对耕地资源具有较高的压力，耕地保护补偿实现目标难度较高。

3.2 补偿资金需求量较大，但仍具操作可行性

中国耕地保护主体每年为保护耕地所承担的机会成本损失总额约为9701.16×108元，反映出耕地保护主体为提高全社会福利承受了巨量的经济效益损失，愈发说明了耕地保护补偿的重要性和迫切性。但是，近万亿的最低补偿额相当于将目前中国财政支农资金总额翻了一翻，亩均531.43元/年的补偿标准也高于目前成都等耕地保护试点的执行标准（成都市为基本农田400元/亩，一般耕地100元/亩）。从财政可承受能力角度来看，耕保补偿的资金压力是较大的，但这并不能得出“补偿无用和不可行”的结论，虽然实现上述“完全补偿”具有一定困难，但补偿不仅是为实现社会经济绩效，更重要的意义在于促进社会发展机会的公平，实施补偿依然是必要的。并且，结合笔者耕地保护补偿“双纵双横”模式研究 的结果，补偿资金除来源于中央直补外，还包括省、市、县的配套资金以及耕地赤字区对耕地盈余区的横向转移支付，因此补偿资金总体压力可能比想象中有所缓解。未来研究需在拓宽补偿资金来源渠道、整合财政支农资金等方面寻求突破。

3.3 按照梯度补偿和补偿效益优先原则，优先对耕地盈余地区实施补偿

上述研究表明，不同地区补偿标准和补偿效果有所差别，因此补偿要改变以往“撒盐面”式的全面铺开、均等补偿的粗放方式，以“寻求最佳补偿成本—收益比，集中资金优先保护优质耕地”为原则，在全国设定优先补偿地区，逐步适时推广。本研究中，可以将耕地赤字、平衡、盈余区的单位面积年均耕地保护外部性价值在扣除耕地保护主体机会成本损失，即前述VW补偿后其他社会成员剩余的耕地外部性价值与最低补偿额的比值，也即（CP-VP） / VW-（CP-VP）来衡量补偿资金使用效力，反映其他社会成员每付出1元补偿资金，能够为自身换来多少外部性价值剩余。经计算，耕地赤字、平衡、盈余区该比值分别为1.02、0.94、1.16，说明耕地盈余地区在向外部输出耕地正外部性的同时，其单位补偿资金的运用效率也较高。因此建议，在补偿资金有限的情况下，将耕地盈余区省份作为补偿推广优先省份，适时再将赤字和盈余区纳入补偿范围。

（References）：

［1］周小平，柴铎，卢艳霞. 耕地保护补偿的经济学解释［J］. 中国土地科学，2010，（11）：30-35.

［2］周小平，柴铎. “双纵双横”：耕地保护补偿模式创新研究［J］. 南京农业大学学报（哲学社会科学版），2010，（3）：50-56.

［3］周小平，宋丽洁，柴铎. 区域耕地保护补偿分区实证研究［J］. 经济地理，2010，（11）：1546-1551.

［4］卢艳霞. 粮食主产区耕地保护经济补偿理论与实证研究——以湖北荆州为例［D］. 北京：中国科学院地理科学与资源研究所，2007.

［5］王迪，聂锐，王胜洲.耕地保护外部性及其经济补偿研究进展［J］.中国人口·资源与环境，2012，（10）：131-136.

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［7］牛海鹏.耕地保护经济补偿运行机制及补偿效应分析［J］.地域研究与开发，2011，（2）：137-142.

［8］马文博，李世平，陈昱.基于CVM的耕地保护经济补偿探析［J］.中国人口·资源与环境，2010，（11）：107-111.

［9］廖和平，王玄德，沈燕，等.重庆市耕地保护区域补偿标准研究［J］.中国土地科学，2011，（4）：42-48.

［10］卢艳霞，高魏，韩立.典型地区耕地保护补偿实践述评［J］.中国土地科学，2011，（7）：9-12.

［11］李佳，南灵.耕地资源价值内涵及测算方法研究：以陕西省为例［J］.干旱区资源与环境，2010，（9）：10-15.

［12］欧阳志云，王效科，等.中国陆地生态系统服务功能及其生态经济价值的初步研究［J］.生态学报，1999，19（5）：607-613.

［13］谢高地，肖玉，甄霖，等.我国粮食生产的生态服务价值研究［J］.中国生态农业学报，2005，13（3）：10-13.

［14］吴泽斌，刘卫东. 基于粮食安全的耕地保护区域经济补偿标准测算［J］. 自然资源学报，2009，（12）：2076-2086.

［15］陈秧分，刘彦随，李裕瑞. 基于农户生产决策视角的耕地保护经济补偿标准测算［J］. 中国土地科学，2010，（4）：4-8，31.

（本文责编：陈美景）

The Theoretical Derivation and Empirical Test of the Accounting Method of Chinese Farmland Protection Compensation Standard

ZHOU Xiao-ping1，CHAI Duo2, WANG Qing1，LU Yan-xia3
（1. School of Government, Beijing Normal University, Beijing 100875, China; 2. School of Government, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to deduce the accounting method of the compensation standard of farmland protection and to estimate the compensation standard and the total fund. Literature method, economic modeling analysis, econometric and statistical method are employed. The results show that basing on the principle of internalization of externalities and the marginal productivity theory of distribution of Welfare economics, this research calculated that the effective range of the compensation standard of the country, land deficit area, land balance area or land surplus area is {7971.57 yuan/hm2· year, 15697.09 yuan/hm2· year}, {7820.89 yuan/hm2· year, 15797.53 yuan/hm2· year}, {7323.16 yuan/hm2· year, 14217.32 yuan/hm2· year} or {7209.90 yuan/hm2· year, 15534.38 yuan/hm2· year}; the national total demand of compensation fund is about 970.116 billion yuan annually. It is concluded that 1）the farmland protection system and the land compensation have the economic rationality; 2）although compensation faces on the great fiscalpressure, it remains the operational feasibility; 3）government should implement compensation priority in the land surplus area.

land economy; farmland protection compensation; compensation standards; farmland values; opportunity cost lost; positive externalities value

F062.1，F301.21

A

1001-8158（2014）09-0003-08

2013-07-16

2013-08-28

国家自然科学基金 （71003008，71273033）。

周小平（1976-），女，湖南沅江人，博士，副教授。主要研究方向为耕地保护与土地利用管理。E-mail: xiaopingzhou@126.com