我国地方政府债务膨胀的诱因及其治理

邢治斌 仲伟周 丁晓辉

(西安交通大学经济与金融学院，陕西 西安 710061)

一、引言

尽管政府负债是一种常态，但是如果政府债务规模居高不下及其迅速增长却会带来诸多严重问题，例如近期爆发的欧债危机以及美国面临的财政悬崖困境，王晓钧和刘力臻认为欧洲债务危机爆发的直接原因是欧元区各国政府的过度负债［1］;另外，由于经济发展的不平衡，欧元区各成员国可以从债务的发行中获得好处，因而竞相举债，致使债务规模不断膨胀，最终引发许多西方发达国家信用评级下降，经济增长乏力甚至导致政府破产等危机［2］。美国的财政悬崖更是政府高额的财政赤字和负债运行所致，为了减少债务压力，美国政府必须减少政府支出和增加税收，这种严厉的紧缩型财政政策，将使得本来就疲软的经济增长受到更大的打压，严重损害美国政府的信誉以及社会的安定［3］。这些市场经济发达国家或地区的社会经验及其相关研究表明，严格控制政府债务规模及其增长速度不仅对其自身的国民经济发展，而且对全球社会发展等都具有重要警示意义。

自20世纪80年代初我国中央政府开始对地方政府推行放权让利改革以来，我国地方政府债务规模庞大及其迅速扩张等问题日趋严重。据全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府债务余额共计107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务占62.62%，负有担保责任的债务占21.80%，承担一定救助责任的债务占15.58%;地方政府负有偿还责任和担保责任的债务率高达70.45%，个别地方政府负有偿还责任的债务率超过100%;还有些地方政府由于偿债能力不足，只能举新债还旧债，严重者甚至逾期还债［4］。另外，从债务规模的年度变化来看，历年地方政府债务规模的增长速度很快(如图1所示):从1998年到2010年，地方政府债务规模的平均增长速度为33.87%，其中1998年和2009年的增长速度分别高达48.20%和61.92%，而同期地方财政收入的平均增长速度为18.74%，仅为债务增长速度的一半左右，同期GDP的平均增长速度为9.8%，仅为债务规模增长速度的三分之一。债务规模的增长速度远远高于财政收入及GDP的增长速度，带来的直接后果是地方政府无力偿还债务，最终可能导致地方政府资不抵债，从而酿成严重后果，如宏观经济政策失控，政府信誉受损，社会安定遭到破坏等等［5］。

由此可见，我国地方政府债务潜藏着巨大的债务风险，因而积极防范和控制地方政府债务的日益膨胀，已经成为当前我国地方乃至中央政府亟待解决的重大现实问题。就目前的相关研究来看，关于地方政府债务的研究大多集中在地方政府债务的种类、地方政府债务规模的估算、地方政府债务风险的特征等表象研究以及少部分关于地方政府债务风险的预警研究等［6－9］，而关于地方政府债务规模不断膨胀的真正动因缺乏系统的研究。只有探索地方政府债务膨胀的真正原因，才能从源头上控制地方政府债务风险，这也是本文的初衷所在。因此，本文着重对我国地方政府债务膨胀的危害、债务膨胀的动因及其治理措施进行探究，以期正本清源，实现对我国地方政府债务风险的有效控制。

图1 地方债务余额、地方财政收入、平均GDP增长率变化情况

二、地方政府债务膨胀的危害

地方政府债务膨胀最直接的危害是导致地方政府偿债压力不断增大，不仅对地方政府造成经济等方面的困境，而且可能会损害整个国民经济与社会的发展与稳定。从地方政府债务的传导机制和生成机理来看，地方政府债务的不断膨胀可能引发财政风险、金融风险、国计民生风险和信用风险［10］。

(一)财政风险:由地方演变至中央

地方政府债务的不断增加最先引起的是财政风险，这将给政府本身、政府的进一步财政活动以及社会经济带来各种潜在危害。随着地方政府债务规模的继续增大，如果远远超过地方财力的承受范围时，就会产生大量的债务违约和逾期。尽管目前我国尚没有地方政府债务违约现象，但已有部分地区出现了债务逾期。为了维持当地财政的正常运行，许多地方政府采取借新债还旧债的方式，甚至通过扩大当地建设规模来获取资金，这不仅使得地方政府的债务规模进一步扩大，而且使得债务结构变得更加复杂，从而形成一种恶性循环，最终给地方政府造成严重的财政困难。当地方政府无力偿还规模庞大的债务时，中央政府为了顾全大局，就会采取加大转移支付力度或豁免地方政府部分债务等方式为地方政府的债务风险买单。地方政府财政风险成了中央政府的或有隐性负债，中央政府对地方政府债务风险救助的隐性担保又鼓励了地方政府肆无忌惮地扩大债务规模。从这个角度来看，由地方政府债务风险引起的地方财政风险终会演变成中央财政风险。

(二)金融风险:融资平台信贷违约冲击银行体系

地方政府的债务来源包括银行贷款、上级财政、发行债券及其他单位和个人借款等，其中银行贷款仍然是地方政府债务的主要来源，所占比重高达79.01%，而银行又是我国金融系统的重要组成部分。因此，一旦地方政府债务风险发生，必然会影响到银行体系，从而对我国整个金融系统产生巨大冲击。

具体来讲，融资平台可能是引发金融风险的关键所在。目前我国法律和规定不允许地方政府举借债务，许多地方政府便设立地方融资平台公司作为借债人，变相为地方政府的公共开支筹措资金。由于地方政府融资平台具有浓重的行政色彩和软约束机制，债务风险非常容易转移到银行体系［11］。主要体现在两方面:第一，银行普遍将政府信贷看作是优质资产，对融资平台的偿债能力非常信任。此外，由于信息不对称，许多地方还通过重复抵押、虚假抵押来获取资金。据测算，2010年底融资平台公司的贷款余额高达4万亿元，信贷资金面临较大的规模风险。第二，由于地方融资平台的银行贷款80%以上是项目贷款，大多投向回收期较长的公益或准公益性项目，如基础设施建设，盈利能力弱，经济效益差，偿还债务非常困难，许多地方只能依靠借新还旧甚至逾期还债。一旦银根紧缩，融资平台公司资金链断裂，大量银行贷款就会成为不良贷款，进而对银行体系乃至整个金融系统造成威胁。

(三)国计民生风险:冲击实体经济、影响民生福祉

政府占用信贷资金过量会对实体经济造成冲击。首先，由于银行信贷资金大部分流入地方政府的融资平台，在信贷资金总量一定的情况下，其他企业就很难获取信贷资金，或获取的贷款成本很高，进而影响到这些企业的生存和发展。其次，由于地方政府融资平台大多属于建设领域等相关行业，信贷资金大量流入单一或少数产业会导致其他众多的产业信贷资金量萎缩，从而会扭曲整个国家的产业发展。

当地方政府无法清偿到期债务时，地方政府可能采取各种手段来偿还债务，而这将对人民的民生福祉产生较大影响。例如依靠土地出让收入来偿还债务，无疑会促使地方政府以较高的地价出让大量的土地，一方面会造成土地资源的浪费，另一方面会推动房地产价格的上涨。挪用其他财政支出资金来偿还债务，则可能造成这些财政支出项目的供应短缺，严重者可能会对关系到民生的后续投入及整个国民经济社会协调发展的保障能力产生影响。而通过增加税费来偿还债务，则意味着纳税人和收费对象的税费负担也面临着加重的风险。

(四)信用风险:动摇社会信用基石

尽管与地方政府债务有直接利害关系的是银行等债权人，但是地方政府债务涉及的利益群体众多，如果不能很好地解决债务风险，损害的不仅仅是债权人的利益，还会包括政府的公信力，而政府信用是社会信用的基石。随着地方政府债务规模的不断增加，一旦资金链断裂，出现支付危机时，就可能导致政府部门无法兑现与建筑商的合同支付承诺，从而造成政府部门拖欠企业工程款的恶劣后果，融资平台公司无法按时还本付息时，还会损害银行对政府部门的信任度。政府部门为了兑现支付承诺或偿还资金，可能拖欠公务员和教师的工资报酬，甚至将用于提供经济社会发展所需要的最基本公共产品的资金偿还债务，不仅动摇“吃财政饭”的政府及事业单位工作人员对政府的信心，而且将损害最广大人民群众的切身利益，动摇政府存在的合法性。

三、地方政府债务膨胀的动因

地方政府债务从本质上来讲是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任［12］，反映的是地方政府在地方经营过程中的一种角色选择。尽管政府负债是一种常态，但是作为公共利益代表的政府，显然不应该使得债务负担过于繁重。然而，事实上许多地方政府已经将政府债务作为补充财源的重要手段。造成地方政府债务规模不断膨胀的原因主要包括如下几个方面。

(一)不合理的财税制度导致地方债务的被动形成

1994年分税制改革以后，将税收分为中央税、地方税和共享税。其中消费税、关税等大税种划归中央，增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，而一些税源零散、稳定性差的税种划归地方。这样一来，中央财政收入占总收入的比重不断增加，而地方财政收入所占比重则大幅减少。从数据看，1993年地方财政收入占国家财政总收入的比重为78%，而从1994年到2011年大多数年份，地方财政收入所占比重都低于50%;与此同时，为了促进经济发展和社会进步，地方政府承担的公共产品和公共服务的范围却不断扩大，教育、医疗、社保等标准不断提高，财政刚性支出急剧增加;而在财权重心上移事权重心下压的不断强化，地方政府面临较大的财政支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转［13］。

当然，随着中央政府财力的增强，中央政府希望通过转移支付的手段，来实现公共服务均等化。但是由于我国的财政体制没有建立起地方政府对下级的负责机制，现行财政转移支付制度法律权威性也不够，为防止地方政府挤占挪用转移支付，多采用专项转移支付，这就导致转移支付比例过低，资金使用效率不高等问题，很难实现财政均等化目标［14］。因此，地方财力和事权不匹配及不完善的转移支付制度是地方政府债务不断增加的制度性原因之一。

(二)不科学的政绩考核制度导致地方政府主动负债

我国的政治治理结构表明中央拥有任命地方官员的绝对人事权，这种高度集中的政治体制，产生了“向上负责”而非“向下负责”的政治激励和治理模式，形成了地方官员的“政治晋升锦标赛”［15］。尽管地方政府是一个多任务目标的机构，承担着辖区内经济发展、民生安定和促进社会进步的责任，但是对于中央政府来说，诸多任务目标都难以衡量，只有经济发展指标较易评估，因此中央政府主要以GDP和财政收入等经济发展指标作为考察地方政府及官员的重要标准。与此同时，我国的干部任职期限比较短，其政绩目标呈现短期化特征。地方政府为了在短时间内做出骄人的政绩，就会想尽办法动员其掌握的资源快速实现经济发展目标。不论是增加投资还是增加政府购买，都需要强大的财力支持。在地方政府财力不足的情况下，虽然摊派或加征各项税费不会导致政府债务，但有损政府官员声誉。因此，通过举债的方式增加财力，进而实现经济发展目标，就成为地方政府官员在现有政治激励下的最佳策略。

(三)不健全的投融资制度导致地方政府的盲目负债

投资是经济增长的三大马车之一，然而由于我国仍然处于经济体制转轨时期，并没有形成真正意义上的多元投资格局。在完全的市场经济体制下，政府的投资范围应该主要涉及公共产品和服务领域，但是对我国地方政府来说，不仅在基础设施等公共领域进行投资，而且在具有盈利性和竞争性的领域也广泛进行投资。在竞争性领域的投资就意味着政府与民营企业、外资企业争夺利益，意味着政府干预了市场投资行为，进而可能导致整个市场投资的效率极低甚至无效。

另一方面，对于财力有限但又有投资冲动的地方政府，总是想尽办法进行融资。但由于缺乏有效的多元化的融资方式，大多数通过融资平台公司、政府担保的方式进行融资。如前文所述，融资平台具有较强行政色彩和软约束特征，所以在融资管理上就显得比较混乱，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体也不明确，有些融资平台甚至根本没有偿债意识。不论是低效投资所带来的风险，还是融资管理混乱所带来的偿还责任，最终都将转嫁给地方政府，形成巨额的地方政府债务。所以说，投融资的制度性缺陷是地方政府债务膨胀的又一个重要原因。

(四)不完善的债务管理机制导致地方政府的混乱负债

首先，在地方政府债务融资方面，缺乏统一的管理机制。由于法律不允许地方政府以直接的融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，这就导致地方政府的债务融资分散在众多的职能部门及其所属企事业单位，从而对其债务规模、债务用途等缺乏统一的规划和了解，并且这些债务没有纳入政府预算管理，脱离了人大和社会的监督。

其次，尽管法律没有规定上级政府必须对下级政府的举债承担责任，但是地方政府认为一旦出现地方财政破产，中央政府必然会救助。在当前国有资源、国有资产、国有银行三者共生和没有破产清算机制的情况下，预算决策只是一种软约束，从而导致下级政府只顾招商引资而不顾债务化解，地方国有融资机构过度融资等现象。另外，在政策性负担和“多而不倒”的掩护下［16］［17］，地方政府更是敢于大规模的举借债务。

再次，在地方政府债务监管方面也不完善。一方面，我国还没有建立起统一的政府债务统计和计量体系，缺乏准确的债务数据;另一方面，由于地方政府债务合法性尚未确定，各个地方政府也不愿公开相关的数据。信息披露机制的缺失，使得中央政府很难掌握地方政府的债务规模、债务结构等重要信息，从而大大增加了监管的难度。

另外，由于中央政府对地方政府债务缺乏一个真实的了解，这就使得债务负担率、债务依存度、偿债率等指标不能得到合理的应用，从而无法建立相应的风险预警机制，严重削弱了中央政府对地方政府债务风险的管理和控制。

四、地方政府债务膨胀的治理措施

(一)合理划分财权和事权，完善财税制度

由前文可知，不合理的财权和事权(财税制度)导致地方政府的被动负债。因此可以从财政税收的基本原理出发，来化解地方政府的被动负债。

首先，科学划分各级政府的税种，完善税收体系，保证地方政府有稳定的财源。地方政府债务风险从本质上来讲是由于其财力不足以支撑支出的需要，从而导致债务的不断增加。因此，增加地方政府的财政收入，是消除其债务膨胀压力的根本。对地方政府来说，正常、规范的获取资金的途径主要是税收，所以完善地方的税收体系是各级地方政府有稳定财政收入的重要保障。

第一，合理划分税种。从理论上讲，具有稳定经济和公平分配功能的税种，税基大、税源流动性大的税种应当归中央，税基流动性小的税种归地方［10］。尽管在现行分税制基础上，省级以营业税为财源支柱，但是从长远来看，应发展地方不动产税，进而形成“中央以增值税、消费税和关税为主，省级以营业税为主，市县级以财产税、所得税为主的税收制度”。第二，对于地方政府要给予一定的税收立法权，以保证地方政府可以根据本地区的具体特点适时开征新的税种，使地方税成为地方财政的主要来源。

其次，构建公共财政体制，明确中央政府和地方政府的事权划分，减轻地方政府支出负担。财政体制改革的重要方向是构建公共财政体制，即财政支出资金退出竞争性领域，只用于基础设施、社会保障、科学教育、文化卫生和环境保护等公共领域，从某种程度上有助于减少地方政府的债务负担。但即使是财政支出仅用于公共领域，中央政府和地方政府的支出责任也要明确划分。要合理地确定各级政府间的事权与支出职责，可以按照“受益范围与支出责任一致性”的原则来科学划分，即属于地方受益的公共物品要按照受益范围的大小由相应的各级政府来承担。但对于涉及面广、跨区域性的基础设施建设和生态环境建设等交叉重叠的事权则应当按照如下原则来划分，即在地方政府管辖范围内的事务由地方负责，超出地方政府管辖权范围的事务，由中央政府出面进行相应的协调，属于中央政府事权而委托地方政府执行的事务，中央政府应负责提供资金。与此同时，各级政府之间的事权责任一旦划分，就应当明确化、法制化。

再次，完善转移支付制度，确定合理的转移支付规模和结构，实现公共服务均等化。对于财政收入不能满足基本财政支出的地区，地方政府要根据客观因素和开支的标准，对所属的机关事业单位工作人员工资和政权正常运转等基本财政支出需求进行合理的测算，然后通过增加一般性转移支付的方式解决;对于引导地方政府投资的专项拨款，既要设立有资金配套要求的配套项目，还应当设立具有指定用途、但不需要配套资金的全额拨款项目，这样可以解决欠发达地区资金不足的问题。另外，中央政府还可以从中央对地方的税收返还数额中拿出一定比例用于转移支付，更有助于均等化公共服务。

(二)转变政府职能，改革政绩考核机制

首先，要转变政府职能，深化政治体制改革。在市场经济条件下，一定要理顺政府和市场的关系，明确政府的职能定位。要将过去的“全能型”政府转变为“服务型”政府，将过去的“无限型”政府转变为“有限型”政府，强化政府的社会管理和公共服务职能，确保地方政府关注和改善民生。为保证地方政府更好地发挥公共服务职能，一方面要逐步改变原有单一的“自上而下”的行政负责制，逐步建立“自下而上”的民主监督负责机制。另一方面，要坚持人民代表大会制度，探索有效的地方直选形式，逐步建立真正代表地方公众利益的制度安排和机制，使得人民群众在事前有选择地方官员、事中有监督地方官员、事后有更换地方官员的机会，有效抑制地方政府债务的体制性扩张冲动［18］。

其次，坚决改革政绩考核体系，弱化GDP因素在考核体系中过分重要的地位。以GDP为核心的政绩考核机制带来了地方政府的负债投资冲动，形成了大量的或有负债。因此，要淡化中央政府对地方政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来。要在原有的考核评价体系中添加包括政府负债情况、土地质押情况、自然资源消耗、城市发展情况等更加综合的评价因素，还要摒弃过去考核“重资金投入、轻效益评价，重硬件形象、轻成本考核”的倾向，坚决杜绝“政绩工程”，避免产生新的“政绩工程”负债。

(三)建立公债制度，规范投融资体制

在明确政府社会管理和公共服务职能之后，要规范政府的投资范围。根据市场经济的要求，政府投资不应投向竞争性领域，而应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域。当然，这些公共领域的投资，仍然需要大量的资金，这就需要建立合理的地方举债融资渠道。

第一，建立地方公债制度，赋予地方政府举债权。举债权是规范化的分税制财政体制下各级政府应该享有的财权，是实行分税制国家长期实践的宝贵经验。允许地方政府按照法定程序发行统一债券，筹集地方公用事业发展资金，有利于将“隐性债务”显性化，有利于地方政府在短期内应对基础设施建设等方面的巨大负担，能够把支出高峰平滑化分摊到较长时期，减轻短期还债压力。所以，当前可以通过修改《预算法》和《担保法》，颁布《地方政府债券法》等方式授予地方政府一定的发债权，对地方政府债券的报批程序、发行规模、资金用途等进行明确规定。

第二，建立“政府引导、社会参与、市场运作”的基础设施建设投融资机制。资本市场对于地方政府融资具有重要的意义，良好的资本市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资产组合，有利于加强风险管理。对于具备规模效益特征、资本密集型的公共物品可以通过市场来提供，对一些大型基础设施建设项目还可采取BOT等方式筹措资金。另外，还可以建立政府投资决策咨询评估制度，大力吸引民间资本和社会投资参与。

(四)建立地方债务风险的各种管理和防范机制

1.建立健全债务信息公开披露制度和债务监管体系

地方政府债务信息的公开披露首先要做好地方政府债务的统计性工作，能够对地方政府债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响做到及时了解。地方政府要定期向上级政府、同级人大及社会公众及时披露政府的负债信息，对于重大举债项目更要随时跟踪报道，以提高地方政府债务的透明度。除了对债务信息披露之外，还要建立上级政府、立法机关和社会公众全面监督的债务监管体系，并且将地方债务纳入本级预算管理，将债务的“借、管、用、还”等情况作为监管地方政府债务的重要内容，确保对地方政府债务有一个全方位的监控。

2.建立健全债务投资决策问责制和偿债机制

地方政府以举债的方式推动经济发展，必须建立严格规范的债务投资决策责任制。首先，要明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。对整个投资项目的决策者实行一贯负责制，从建设项目的可行性研究，到生产准备、投入生产的全过程，决策者都要负责。其次，要依据项目性质和债务内容不同，落实还款资金来源和还款措施，明确偿债责任。例如对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，地方政府可以税收和其他经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务。对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，用项目收益偿还债务。另外，对于违法违规举借债务的行为，要建立和启动责任追究程序。例如，如果地方政府在无担保或无有效抵押，即项目收益和财政收入都无法保证的情况下从金融机构获得大规模贷款甚至被批准发行债券，金融监管机构也要承担相应的责任。

3.建立地方政府债务风险预警机制

在地方政府债务风险预警方面，许多国家都建立了法规制度形式的风险预警系统。因此，我国也要结合财政、经济社会发展等相关情况，逐步建立包括预期借款需求占政府收入的比例、债务水平、财政赤字、债务率、偿债率等指标的风险预警指标体系，对地方政府债务的规模、结构进行动态监测，逐步提高我国地方债务风险的预警能力。另外，还要建立债务定期分析和报告制度，对地方政府债务的状况、构成、新债务产生的原因、趋势等进行定期汇总报告。对于超过预警线的地方政府债务，要及时发出预警通知，以引起政府的高度重视，并采取必要的措施，从而防止和避免债务风险的发生。

4.建立地方政府债务风险准备金制度

增强政府抵御债务风险的能力，可以从两方面入手。第一，编制风险预算，加强预算管理。地方政府债务风险从某种程度上讲也是财政风险，在编制政府预算的同时，可以考虑编制财政风险预算。因为在这个过程中，可以对各种类型的风险项目进行清查编目，可以对各种财政风险因素进行评估，并据此制定出对付各种支出风险的预案。第二，设立偿债基金。为了更好地应对地方政府债务风险，要设立稳定可靠、逐年延续滚存的偿债准备金。地方政府可以通过国有资产经营收益预算拨款、预算外资金结余调剂、土地出让收入、市政配套费等多种渠道设立综合偿债基金或专项偿债基金，保持偿债准备金来源稳定，以应对财力不足时的债务偿还风险。当然，偿债基金要实行专户管理，不得挪用和截留。

五、结束语

我国地方政府债务规模的日益膨胀潜伏着巨大风险，即由地方演变到中央的财政风险，由融资平台信贷违约波及整个银行体系的金融风险，实体经济受到冲击、民生福祉受到排挤的国计民生风险和社会的信用基石受到动摇的信用风险。要想控制和防范债务风险，必须从源头上探索地方政府债务膨胀的动因，经过分析发现，我国地方政府债务膨胀的动因，可以概括为“三制一管”的不足。即不合理的财税制度导致地方债务的被动形成，不科学的政绩考核制度导致地方政府主动负债，不健全的投融资制度导致地方政府的盲目负债，不完善的债务管理机制导致地方政府的混乱负债。针对我国地方政府债务膨胀引发的风险及债务膨胀的动因，本文提出了合理划分财权和事权、完善财税制度，转变政府职能、改革政绩考核机制，建立公债制度、规范投融资体制，建立地方债务风险的各种管理和防范机制等对策建议。

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