我国主要省市跨行政区界断面水质补偿探讨*

范 清， 杨 龙， 李明君

(1.北京市环境保护科学研究院国家城市环境污染控制工程技术研究中心， 北京 100037;2.中国电力工程顾问集团华北电力设计院工程有限公司， 北京 100120)

跨行政区界断面水质补偿是流域补偿的一种，更多的是一种经济奖惩手段［1－4］。目前全国已有多个省市如河北、辽宁、江苏、山西、陕西、河南、湖北省等相继出台了跨行政区界断面补偿办法，在实践中个别省市还对办法进行了调整更新。河北省是全国首个进行跨界断面补偿试点的省市，自2008年起在污染严重的子牙河流域率先实施跨界断面目标考核和断面补偿机制试点，实行补偿后子牙河COD平均质量浓度比上年下降42.8%，氨氮平均质量浓度比上年下降13.7%，水质达到多年来最好水平。实践表明跨界水质断面补偿对加强区域水环境治理起到了很好的作用。

1 补偿主体与客体

按照谁污染谁负担的原则，出境断面水质超过考核标准的行政单位政府是赔偿的主体，下游行政单位政府是客体。按谁受益谁补偿的原则，入境水质好于考核标准的行政单位政府是补偿的主体，上游行政单位政府是客体。

2 补偿指标

国内省市补偿指标主要包括COD、氨氮、高锰酸盐指数和总磷。补偿指标通常选取总量考核指标和省市水环境目标责任考核指标，并根据流域实际污染特征确定。例如《河南省水环境生态补偿暂行办法》提出“按照省政府与省辖市政府签订的年度环保责任目标，考核因子为化学需氧量和氨氮(2012年补充总磷)。根据水质变化及实际需要，考核因子可适当增加”。河南省地市根据实际情况分别确定了各自的补偿指标，洛阳市根据与各县(市)人民政府签订的《环境保护目标责任书(2006—2010年)》，结合水环境污染现状，确定各县(市)的监控因子为化学需氧量(COD)和氨氮，其中栾川县、嵩县由于采矿业众多，监控因子增加重金属、氟化物、氰化物3项指标，汝阳县、洛宁县的监控因子增加重金属。国内主要省市生态补偿指标见表1。

表1 主要省市生态补偿指标

3 水质监测

国内省市在省(市)环保部门组织下，由省(市)监测中心(监测站)负责水质监测工作。江苏、河南、湖北、浙江省、长沙市除水质监测外，还有水行政主管部门组织断面水量及流向的监测工作，由水文机构负责实施。监测数据根据省市的监测能力，采取自动监测数据或人工监测数据，除河南省监测频次以周、长沙市以季度为单位外，各省份的人工监测频次都是按月进行。主要省市水质监测情况见表2。

表2 主要省市水质监测

4 补偿标准与补偿资金核算方法

国内跨行政区界断面补偿标准主要根据水污染防治管理要求、污水处理厂水污染物治理成本、政府支付能力确定，目前政府支付能力和行政决策起到关键作用。补偿资金具体有四种核算方法，一是按水质超标倍数计算，如河北、辽宁、山西省;二是按水质超标浓度计算，如西安市;三是按断面污染物超标排放总量进行核算，如江苏、河南、贵州、湖北省;四是按超标类别计算，如北京市。主要省市生态补偿资金核算方法见表3。

表3 主要省市生态补偿资金核算方法

4.1 按照超标倍数核算

河北省、辽宁省、山西省根据超过水质标准限值的倍数核算补偿资金。补偿标准见表4a、4b。

表4a 河北省超标倍数补偿 万元

表4b 辽宁、山西省超标倍数补偿万元

4.2 按照超标浓度核算

陕西渭河流域根据超过水质标准限值的浓度范围核算补偿资金，并规定辖区内有多个水体考核断面同时超标时，取超标值最高的断面扣缴奖惩资金，补偿标准见表5a、5b。

表5a COD超标浓度补偿 万元

表5b 氨氮超标浓度补偿 万元

4.3 按照超标总量核算

湖北、河南、贵州、江苏省和长沙市等具备天然径流、水量充沛的地区，都基于超标总量核算补偿资金。由于核算需要水量数据，因此需要水文部门参与监测，补偿资金计算公式为:单因子补偿资金=(断面水质指标值－断面水质目标值)×月(周)断面水量×补偿标准。

各省市补偿标准见表6。可见各省市同一污染物补偿标准相差较大，COD最大相差了18倍，氨氮最大相差了111倍，总磷最大相差了50倍。

表6 超标总量补偿 万元/t

4.4 按照超标类别核算

北京市根据考核断面水质功能类别的变化核算扣缴补偿金，即以超标一个水质功能类别为档次扣缴补偿金［1］。补偿标准见表7。

表7 超标类别补偿

5 补偿资金扣缴

各省市资金核算单位主要是环保部门，个别省市是财政部门进行核算。资金收缴单位都是上级财政部门，主要采取政府主动缴纳和财政结算相结合的方式扣缴，扣缴时间包括按月缴纳、按季或年终结算扣缴。其中湖北、长沙、青岛3省市生态补偿办法中明确规定建立市或省级生态补偿资金专户。各省市补偿资金扣缴方式见表8。

表8 各省市生态补偿金扣缴方式

6 扣缴资金的使用

省市主要是由上级财政部门收缴补偿资金，再统一集中分配使用。扣缴资金主要用于对下游市区的污染赔偿或对上游市区的保护补偿、用于奖励、或由上级财政统一用于水污染专项治理3个方面。无论采取哪种生态补偿资金的使用方式，生态补偿资金都专项用于流域水污染防治和生态保护项目，不得挪作他用。主要省市补偿资金用途见表9。

表9 主要省市资金用途

续表9

7 结语

国内省市对跨行政区界断面补偿机制进行了大量有益的探索，总结分析补偿案例，主要有以下实施经验。

(1)由于没有统一的补偿标准测算方法，各省市都根据自身实际制定了补偿标准，尽管方法各有优劣，但都起到了积极的保护环境作用。

(2)断面补偿通常与水质考核联系起来，把水质目标责任经济化，促进了流域水质目标经济责任体系的形成。

(3)断面补偿结合了行政、经济、法律手段，明确了流域上下游不同补偿主体的经济责任，同地方财政紧密关联，大大提高了地方政府治理河流水质的积极性。

笔者建议，跨界断面补偿机制更多的是行政手段，补偿标准的测算应在科学性的基础上，主要遵循实用性原则;补偿机制需要根据经济发展水平、环境现状，适当调整更新;目前国内更多的是跨市(区县)界断面补偿，除此之外，应开展跨省界补偿、流域健康水平补偿及其它补偿模式，促进水环境的整体改善。

［1］刘桂环，文一惠，张惠远.中国流域生态补偿地方实践解析［J］.环境保护，2010(23):26－29.

［2］万本太，邹首民.走向实践的生态补偿—案例分析与探索［M］.北京:中国环境科学出版社，2008:102－116.

［3］张惠远，刘桂环.流域生态补偿与污染赔偿机制［J］.世界环境，2009(2):34－35.

［4］王金南，田仁生，刘桂环.建立国家重点流域跨界断面水质生态补偿机制［R］.中国环境规划院，2009，5(10):8－35.