周振鹤：不要迁都，要功能分疏

◤现在的问题是，中央集权过大，资源都集中到北京。真正的问题不在于是否迁都，在于不要过分集中首都的各项功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于迁都了吗？

◤按照宪法来说，行政区划分省、县和乡镇三级，地级市从法理上说不是合法的产物。

南方周末记者 张英 发自上海

复旦大学教授周振鹤，是中国历史政治地理分支学科的先行者，长期从事中国行政区划变迁史和地方制度史研究，代表作有《体国经野之道》、《中国地方行政制度史》、《中国历史政治地理十六讲》。

2014年，周振鹤主编的《中国行政区划通史》将全部出版，字数达一千万字。这个学术研究，进行了十多年时间。从1980年代中期开始，周振鹤开始思考筹划这一工作，上世纪末开始组织实施，一直工作到现在，“差不多今年年底可以做完”。

“这套通史基本上说清楚了中国历代行政区的变迁的详细过程，还给‘为什么会这样变化提供了诠释的基础。可以说，在中央集权国家里，一切政令无不通过各级政区而下达，一切政治、经济、军事、文化活动也无不在政区的背景下进行。不明政区地理则不懂历史，不但是不懂历史变迁的地理背景，而且是部分地不懂变迁何以产生。”

2014年3月，南方周末记者在复旦大学，专访周振鹤教授。

中国行政区划的秘密

南方周末：《中国行政区划通史》这项学术研究持续了十来年，如果从你的博士论文《西汉政区地理》开始，则这一思路延续了三十来年，必要性在哪？

周振鹤：为什么要做这个事？大概可以从两个角度出发：每个朝代的统治者，都在行政区幅员方面，管理层级上，政区之间如何划界，如何通过行政区划分平衡政治势力等方面，用尽心思。中国人重视历史，保留的历史文献，比任何国家都丰富。历史研究有政治史，有经济史、思想史、文化史，但从行政区划变迁的角度来研究历史，过去未成为专门，到了清代乾嘉时期，逐渐形成沿革史研究的苗头。1930年代以后，中国历史地理学科逐步形成，包括顾颉刚先生以及我的老师谭其骧先生在内的一批学者开创了这方面的学术研究。

历史研究总要继续向前推进，断代政区地理的研究就是要将基本脉络的研究进一步演化到详细过程的研究，这就是《中国行政区划通史》项目设计的由来。

另一方面，在解决行政区划变迁过程时，我们必不可免地要思考到这样一个问题：为什么会产生这样的变迁，因为这些变迁都是人为的，既是人为，必然有其原因，如果我们从政治与地理相结合的角度来考虑问题，会不会有正确的答案。前一个考虑就是《中国行政区划通史》产生的缘由，后一个考虑则在我最近出版的《中国历史政治地理十六讲》里有所回应。

南方周末：在后面这一个思考过程中，你发现了什么？

周振鹤：通过政治地理学方面的思考，我觉得如果我们通过行政区划的一些基本要素来进行分析，可能会理解行政区划变迁过程的原因所在。于是我从行政区划的层级、幅员以及划界的原则方面发现了一些规律。例如在政区划界方面，我发现了两个基本原则，即山川形便与犬牙交错。这两条原则我提出来后，现在变成是学术界公认的了，所有的人提到中国政区划界的基本原则，往往就直接用我的这个解释。

中国是一个中央集权制国家，同时又幅员辽阔，皇帝不可能依靠中央政府实行直接治理，只能是通过行政区划，设立不同级别的地方政府，发布命令，依靠地方官员实施间接治理。整个国家的治理，往往体现在皇帝处理和群臣、中央和地方之间的关系上，行政区划的变迁，就与此有密切的关系。

古代交通不便，高山河流，常常成为天然的区域界线。高山河流的两侧有时也会造成气候、风俗习惯的差异。秦始皇统一六国，大致根据山川形势，划分36郡。到了唐代开国，提出按照山川形便的原则划分十道监察区域。今天中国南方的一些政区界线依然与山川相关。

另一方面，为了防止地方势力坐大，防止那些有野心的王侯、将相与地方大员对皇权与中央集权产生威胁，中央政府在行政区域的划分上，往往会从政治平衡、相互牵制出发，在局部战略要地，破除山川河流之险，采取犬牙交错的原则来确定政区边界。例如秦代岭南三郡的北界就与南岭的走向相交错。这个交错现象一直延续到汉初与南越国对峙的时候。

汉初时，两广地区是南越王割据的，它的边界跟汉朝最南边的长沙郡（现湖南省）犬牙交错，边界跟山川是交叉的，没有按照山川地貌作为边界。南越王写信给汉文帝，长沙郡跟两广地区，山北边是汉朝，山南边是南越，我们把它划整齐，按照山川分界，不是很好吗？汉文帝回他一封信，说这是我的父亲这样做的，我不能变。

一查史料，其实不是他的父亲弄的，秦朝就这样定下来，南海郡边界跟长沙郡边界，有意地不用南岭做边界。犬牙交错，划分版图，这样中央政府就好控制，军队一部分驻到岭南，南越王想要叛乱，不行，没有山川做阻隔。后来，汉武帝要统一岭南，派了五支军队征服南越，因为在南岭那边有驻军，很快获得了胜利。

再以西汉内部的政区边界为例：为了让诸侯间互相牵制，边界的划分有时完全是人为的，西汉中山王刘胜的传记里记载，王国的封地边界互相犬牙交错，这样王国就互相牵制了，不容易一起生事。

犬牙交错与山川形便这两个原则，基本上可以解释古代的行政区域的划界状况。由此也可见，中国古代的一种政治智慧。

南方周末：什么时候，这个规律不再有用？

周振鹤：到了近代，战争的方式越来越先进，越来越现代化，冷兵器时代的犬牙交错就不能起作用了。后来行政区划的犬牙交错原则意义就不大了。

河南跟河北原来是犬牙交错，原来河北大名府，非常靠南边，一直靠到黄河边了；河南越过黄河，一直到北边。后来慢慢调整，不那么犬牙交错了。但现在河南的新乡和安阳，还在黄河以北，就是过去的遗留。另一种形式的例子，也与山川形势有关，如四川是洼地形易于割据，山西是凸地形，也有利于割据，历史上地貌成为割据的因素，还是很多的。

中央集权制国家如何实行治理，是三方面的结合；一是先划行政区域，二设地方政府机构，就像一只鸟的两个翅膀，当然还要加上一个指挥的脑子，也就是地方的法令制度。过去，地方制度学术界研究比较少，我曾写过《中国地方行政制度史》，就是试图将这个制度给讲清楚。唯一的遗憾是，相比中央政府的档案的完整性，地方政府的档案很少，基本没保留下来。要讲清楚历史上地方政府的运转过程不大容易。

中国几千年的行政管理、行政治理，在世界上可能是超一流的技术，值得我们好好地研究。

历史中国的疆域标准

南方周末：你认为清朝乾隆时期，中国疆域领土最大，这和公众的认知有点距离，为什么？

周振鹤：中国疆域哪一朝代最大，一直是一般人最感兴趣的问题。其实这与如何界定疆域标准密切相关。中国历史上唐代、元代与清代的疆域都很大，但唐代的疆域里头有一部分不是直接统治的，元时期，今新疆的部分地区及台湾还未入版图。我的老师谭其骧一辈子做疆域政区研究，他认为，从乾隆二十四年到道光二十年间，是认定历史中国疆域的最合适时期，这段时期中国再无中原王朝与边疆部族政权之分，完全统而为一。康熙时期，台湾纳入清王朝的统治；乾隆二十四年以后天山南北路纳入清朝疆域，作为历史中国的疆域标准，最合适。

谭先生认为这个解释是最适宜的，中国的中央集权制国家，发展到两千年以后，自然而然，形成一个多民族大帝国，边疆范围又很明确。

南方周末：宋代推出的三级制度，路（虚）-州-县，上面是中央政府，和今天的县、地级市、省、中央很像，差别不大。

周振鹤：从秦到清，中国行政区划层级有三个阶段的变化，第一个阶段是秦汉的郡县二级制转化为魏晋南北朝时期的州郡县三级制，前后经过八百年。第二个阶段重复了从两级制到三级制的循环，即隋代和唐代前期的州（郡）县二级，变为唐代后期和宋辽金时期的道（路）州县三级，也有大约七百年。第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百多年，政区从多级制简化到三级制，以至短时的二级制。

现在大致也是三级制，不过虚的一级是地区。民国初年，省以下分道，道底下有县，到了南京国民政府时期，把道取消了，省底下管县，两级政府，后来为了围剿红军，又设专区；新中国时期，先是在中央政府下，划分大区，后来取消，就是省、地、县虚三级，上世纪八十年代后，变成省、地级市、县（县级市），做实了三级制。

但1980年代以前，不管是民国还是新中国，专区或地区这一级是虚的，是省政府的派出机构，不是一级政府，只有行署专员，也没有省和县那样的政府机构。地区一级比如人大、政协这些实体机构都没有。

后来，“地改市”和“县改市”在江苏、辽宁出现，地级市成为实体机构，人大、政协、公检法、委、局都有了，行政区内变成了三级实体机构，后就变成了今天这样的状况。

南方周末：怎么看目前的政府减少地级市的试验？

周振鹤：按照宪法来说，行政区划分省、县和乡镇三级，没条例说地级市可管县，地级市从法理上说不是合法的产物。

中央政府希望控制的层次越少越好，中央政令可以一竿子到底，有利于政令畅通。但矛盾在于，国家太大，层级太少管理有困难。

从现实角度来看，有的省区域很大，县特别多，中间多出一个地级市，也是相对合理的。但没必要全国都设立地级市，现在要撤销，难度太大。未来也有一种可能，就是调整行政区划，全国分成50个左右的省，这样就可以彻底取消地级市了，直接就是省县两级政府，地域小，也便于治理。

“县改市”，“市改区”乱象

南方周末：1980年代开始，你就呼吁行政区划调整，而且一直是社会热点话题，中央政府有回应吗？

周振鹤：1980年代，香港《大公报》就刊登过我的主张，建议全国分50个省，跟民国初年袁世凯理想的道县两级政府类似。当然袁世凯想要取消省一级的想法并没有实现。缩省（即缩小省的面积）的提法在南京国民政府时期也早有人提过。如果缩小省的面积，增加省的数量，50个左右的省，就可以将政区层级简化成两级了，是有好处的。

从中国历史来看，行政区本来就该省管县，但现在的省域之间相差太大，有的省份特别大，比如四川，而海南、宁夏就特别小，直辖市自然也小。

这三十年里，把海南行政区从广东划分出去，单独建省，把重庆从四川划出去，列为直辖市，效果都很好。重庆市和海南省因为幅员小，自然都实行了省（市）管县的制度。

如果按照海南和重庆的做法，建立起多个这样的分省，或新增直辖市，省小了，一个省管四五十个县，由此可减少管理层次、节约管理成本，提高管理效率。

南方周末：你觉得有可行性吗？

周振鹤：有可行性，这些年里，我们已经慢慢做了很多，宁夏早已经划分成一个自治区出来，然后是海南、重庆，这证明有可行性，效果也好，明显推动了经济发展和社会进步。但可以慢慢来，不要一下子推广，成熟一个弄一个，像河北省，被北京市和天津市分开，地域完全已经割开了，北边一半南边一半，为什么不能分成两个省？或许我们可以从这样条件成熟的地方，一个个做起。

南方周末：现在，地级市下面“县改市”，省会市和地级市下“市改区”，一直是行政区划风潮，你怎么看这个现象？

周振鹤：在中国行政区划上，“县改市”和“市改区”，我觉得是一种不合适的做法。为了发展经济，或争夺利益，把县改成市，现在又把市改成区，改来改去，把县和区的意义给改变了。

中国古代，市是集镇的意思，是归县管的，就是“县管市”，比如现在的日本，受中国古代影响，到现在还是这样。“市”应该是面积比较小、人口比较集中、工商业集中的地方。县级市的出现，使得城市跟农村不分了，城市人口和农村人口混淆了，农村和市区的概念也模糊不清了。

另一个更加混乱的现象是市管市。由于地区改成地级市，地级市下面的县因为经济发展又可能改为县级市，就出现了市管市的现象，比如关于福建省南平市建瓯市的报道，一般人可能以为是南平市与建瓯市并提，其实，建瓯是县级市，属于南平地级市。

中国历史上的行政区划，本来是不同级别有不同的通名，比如郡县是两级，路州县是三级，省府州县是四级等等，只需提到哪一级的通名，便知是该政区属于第几级，现在一提到某市，完全不知道是哪一级的政区。除非对全国地理十分熟悉。毫不夸大地说，现在恐怕是历史上政区名称最混乱的时期之一。

中国第一个市是广州，1920年，陈炯明把原广东南海县的市区范围单独划分出来，以市命名，跟南海县平行，这是中国第一个城市行政区。后来，市依靠工业商业发展起来了，需要生活资源，政府就把市周边的县，划给市管理，附属到市底下去了，变成市管县。

南方周末：现在“市”很混乱，有直辖市，副省级市，计划单列市，地级市，县级市，现在还有筹备镇级市的。

周振鹤：乱改的结果是，把“市”搞乱了。比如，上海上世纪把崇明县之外的所有县改成区，就把上海行政区和上海建成区混淆起来了，变成上海市比纽约还大。但纽约市的区域很明确，就是城市地区，纽约建成区，有成片房子的地方才算市的面积，田园不算，那是纽约州的地盘。上海市、北京市、重庆市、天津市，连田园都算。

我国很多城市是副省级城市、计划单列市，怎么会有这些概念的？主要原因是，它的经济生产量很高，经济地位提高了，对中央、省级财政、税收贡献大。官员为了自己的地位，也要争政治级别，后来这个做法成为惯例，许多经济发达的城市，政治、行政地位也相应提高。副省级城市、计划单列市，都是这么来的。

不要迁都，而要功能分疏

南方周末：你曾撰文分析中国历史上的几个都城，西安、洛阳、北京、南京、开封，这些城市为什么能够成为首都？

周振鹤：从政治地理的角度来看，这五个城市可分成两组：东西向的西安、洛阳与开封，南北向的北京与南京。从西周到唐代，长达两千年的时间里，西安与洛阳都是适宜建都的地方，首都在两地之间徘徊搬迁多次；从唐末到北宋二百年间，则是洛阳与开封的徘徊时期，这是一个短短的间奏曲；从金朝至今，则是从北京到南京的往复时期，长达八百年，而且与当下关联，还没变过。

过去的帝王，都喜欢将首都定在与自己起家的政治根据地不远的地方。此外，首都所在地的经济、交通条件很重要，有块能生产粮食的平原，可以从经济、生活物资上保障首都的基本需要；后者考虑到军事需要，内控敌对势力，外御外部侵略，因而选择易守难攻的交通枢纽处，有利于帝王对全国的政治控制。

以上这些条件既互相补充，又互相制约。可以说，除了西安，全国没第二个城市的历史底蕴和地理气势，可以与北京相比。西安是以西驾东，北京则是以北临南。这两个城市，可以说是两个最突出的以形势取胜的都城。

清朝代明而兴，选择北京为首都，没有任何迟疑，这与金、元时期思路完全相同。清建立的多民族大帝国，北部几乎囊括全部蒙古地区，西北包容准噶尔与回部，西南领有西藏地区，远远超过汉唐盛世，北京的地理位置也因此不像过去那样偏向北部，而显得相对比较适宜，近乎天下之中的位置。

进入民国，北洋政府的政治基础在北方，定都北京自然是不二的选择。但由国民党建立的国民政府，其政治基础却在江浙，自然选南京作首都。中国共产党建立的政府，政治基础是五湖四海，自然把首都选在了北京。

南方周末：这次两会期间，全国政协委员李崴在接受媒体采访时提出，把首都迁到南阳襄阳盆地。从1980年代一直延续到现在，首都“迁都”近30年里一直是社会热点话题，你怎么看这个现象？

周振鹤：不合适，现在并没有迁都的紧迫性，也不具备条件，首都还得在北京。首都不是每个地方都能建的，过去说要有王气的，用现代的话来讲，就是它必须有政治中心的历史文化底蕴。

现在的问题是，中央集权过大，资源都集中到北京。比如，现在上海只有经济功能，所谓四个中心，即经济中心、金融中心、航运中心、贸易中心，其实只是一个中心，就是经济中心。其它功能，比如文化中心，并不在上海。

北京现在实际上是一个很重要的经济中心，是真正的金融中心，各方面都集中的结果是，北京越来越大，人越来越多，压力越来越大。

上海一共只有四十几家出版社，北京有几百个出版社。出版印刷中心也在北京。1949年后，把商务印书馆、中华书局迁到北京，中央各部委都有自己的出版社，再加上高校集中，也各有出版社，自然成为文化中心了。

过去，梅兰芳非到上海唱出戏，才红。1949年后，不管什么剧团，要进京调演，不到北京去，没人承认你的艺术成就。所有官方机构、管理机构、评价机构、拨款机构都在北京，大家都要北漂去北京。

所以，真正的问题不在于是否迁都，在于不要过分集中首都的各项功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于迁都了吗？

我的意见是，不要异地迁都，而要功能迁都，把功能迁出去，产业分出去，人口就跟着产业走了，北京的压力就小了，大家就不北漂了。

南方周末：你怎么看巴西和韩国的迁都模式？

周振鹤：韩国不迁都不行，一个原因是首尔离平壤太近，离朝鲜和韩国的军事分界线（即三八线）距离只有四十公里，现在还处在随时爆发战争的状态。

另外，韩国战后经济发展重在首尔，首都城市圈集中了全国半数的人口和七成的经济力量，地价飞涨、交通拥挤、环境污染，制约了其它地方的发展。因此，韩国希望把首都迁到中部地区，分散首都功能，让全国各地区均衡发展。但现在韩国的迁都还没有全部完成，政府机构只迁了一部分。

巴西的情况也差不多，过去的首都里约热内卢是海滨城市。巴西独立后，出于政治、经济和战略安全考虑，把首都迁到了巴西利亚，它的首都只有行政功能。迁都后，巴西利亚、里约热内卢、圣保罗三地分别承担巴西政治、文化、经济方面的中心职能，比较理想。当然一个凭空而起的首都没有历史根基，也有不利因素。

我觉得，如果我们北京不疏散功能，不改变发展模式，还会有更多人去北京，首尔就是北京的前车之鉴。相对来讲，巴西的迁都模式比较好，它彻底把功能分散了，促进了更多城市的发展。但对中国这样的历史古国文化大国，轻率迁都并不合适。

南方周末：怎么看目前各地政府纷纷力推的“经济圈”、“都市圈”现象？

周振鹤：这些主要是为打破地方政府的行政干预和封锁，有利于发展经济的一种尝试。过去上海也想做过，叫做上海经济区，后来加了浙江、江苏，叫长三角经济协作区，后来安徽也进来了，形成了如今的“大长三角”。

为什么？地方行政力量太强了，上海经济区没有煤，安徽加入了，为什么江苏不能加入？江苏省加入，浙江也加入吧。到后来只有江西不加入，等于整个变成华东行政区了，没有任何意义，所以不能用行政区这种办法来搞经济发展。

后来上海经济区就变成了“长三角”经济区域合作组织，在行政区划的基础上进行统一的经济协作，商品流通销售不设门槛，消费者保障一体化。

这是一个正确的方向，洋山港，三河、花桥的合作只是最初级的合作，还没有实现上学、工作、教育、医疗待遇一体化，每个参加的城市都有自己的地方利益，所以进展缓慢。

未来，改革使行政区不限制经济的发展，只保留行政的管理的用处而已，一点不制约到经济。让社会越来越大，让社会自己去运转，政府只提供服务功能，去掉管理功能，变成法治政府。

南方周末：这几年，出现一个值得关注的现象，比如上海管理运营的洋山港，大洋山、小洋山的属地权是浙江的；内蒙古的加格达奇，城市的管理权属于黑龙江省；上海把地铁、邮编、电话、医疗服务延伸到了昆山花桥；北京把公交车、邮编、电话、医疗服务延伸到了河北三河燕郊，怎么看？

周振鹤：我觉得很好。行政区和经济区是两回事，最终经济发展就是要突破行政区划管理，我们国家因为是政府主导经济，经济发展指数与官员升迁挂钩，使得官员整天忙于搞政绩样板工程，不断干预经济发展，最后忘记了政府的功能主要在于服务而不是指挥。

所以，最好经济不要由官员直接干预，由经济发展自身来推动。否则在目前的发展模式下，地域大小与地点的重要性决定了经济总量的大小，行政区划的修改、调整永远有必要。

我们现在还不是彻底的市场经济，还有行政区经济在里头。完全的市场经济跟行政区划没有任何关系，但有法律边界，官员的手伸不到经济里头。经济发展要求去除壁垒，跨国公司都突破国界了，经济发展肯定要突破行政区划限制。