论跨区域海洋环境治理的协作与合作

戴瑛

摘 要：海洋环境治理形态中，府际治理实质上应当是一种合作治理。广义的合作可以用来指称人类群体活动从低级到高级的三种形态，即“互助”、“协作” 和“合作”；狭义的合作则是合作的高级形态。跨区域海洋环境治理引入合作的高级形态，通过树立府际环境合作理念，设计府际环境合作制度。

关键词：跨区域；海洋；治理

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0109-02

一、跨区域海洋环境治理的内涵剖析

所谓跨区域海洋治理，是重点养殖海域、涉海工程建设、船舶作业活动、各类陆源排海等一系列海洋环境污染的政府间综合整治系统，是府际关系和现代海洋环境治理两个理念融合发展的产物。因此，我们可以从这两个概念剖析跨区域海洋环境治理的内涵。

府际关系概念的提出最早缘起于美国联邦制下的府际运作实践。府际管理是改善政府间关系的一种新型思维框架，代表着以合作为基础的互惠的政府关系模型。府际管理突破建立等级制官职和分类权力层次的层级限制，将整个行政组织体系视为网络状组织。各级政府都处于信息枢纽中，能便捷地获取平行或垂直的信息；不同政府间的资源实现共享，实现资源配置优化；可以采取灵活的组织形式，对重大或者突发事故协调控制，实行危机联动管理。府际管理突出了以目标结果导向的冲突解决、管理机制和手段，例如区域经济中的地方政府间发生竞争冲突时，府际管理除了通过行政区划调整等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益；同时，府际管理还强调区域治理，通过跨行政区域界线的区域治理，通过资源整合提升整体区域的竞争力。

“治理是指各种公共的、机构和个人管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。”[1]“治理”的主要内涵在于强调：一是治理主体的多元化，即治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。二是治理方式的合作化，即治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

府际管理的兴起将打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于建立强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方管理模式。府际管理的兴起，对中国海洋环境治理模式的改革也有着积极的借鉴意义。一是府际管理有利于海洋环境治理观念的更新。人们越来越意识到，流动性海洋的治理不仅仅依赖单一政府，需要将视野从单一政府扩展到横向和纵向的政府间关系、政府与企业、社会团体和市民之间的关系，海洋环境的府际治理意味着治理思维的变革。二是府际管理有利于建立海洋公共物品与服务供给的多中心、多层次制度。一些跨地区、大范围的公共物品与服务，例如大江大河的治理、跨区域的巡逻，需要政府间协调和管理；在提供公共物品与服务时，应该鼓励政府、企业、个人等各类主体之间的竞争，提高供给效率。三是府际管理有利于处理好海洋环境治理方面政府间存在竞争与合作中出现的问题。在政府间竞争中，往往存在地方封锁与保护、合作与协调不够、产业结构雷同等现象。府际管理倡导的政府间信息共享、资源优化配置、共同规划、联合经营等方式，将为这些问题的解决提供新思路[2]。从某种意义上说，海洋环境治理中的府际关系就是以海洋环境合作治理为具体形式的政府间环境合作关系；府际海洋环境治理中的治理即是各级各类政府及其部门之间强调非政府主体参与其中的府际环境合作治理。

二、跨区域海洋环境治理中的协作及其局限

跨区域海洋环境治理在形态上应当是一种合作治理，但是，从人类社会历史发展的角度看，广义的“合作” 具有不同的发展阶段及其本质涵义。中国学者张康之教授认为，广义的合作概念可以用来指称人类群体活动的三种形态，即“互助”、“协作” 和“合作”。互助是合作的低级形态，人类群体的互助行为更多的是基于感性而不是理性设计的。协作是较为高级的合作形态，是可以加以设计和计算的，包含着明显的工具理性内容。而狭义的合作则是合作的高级形态，它包含着工具理性的内容而又实现了对工具理性的超越，可以看作是人类较为高级的实践理性的现实表现。而协作与狭义合作的区别体现在：第一，协作的目的是明确的而且单一性的，强调一次性结果的明确性和充分的合目的性。而合作是过程导向的社会性行动，是有着明确方向的连续性过程，它必然会达成某种一连串的结果，却与协作的具体性结果导向有着根本性的不同。第二，协作无论在表现形式上会拥有多大的自由和自主性，其实，在根本性质上是被动的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作关系中包含着自主性的内涵，合作行为是自主性的体现，整个合作过程都无非是自主性的实现。第三，协作的共同目的是在协作之外的，是外在于协作和经由协作所要达到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一种社会生活，是人之为人的标志。第四，协作结成的工具共同体既是竞争—协作的，人们之间的协作关系恰恰是竞争关系的矫正因素，协作目标也是为了获得更大范围内的竞争力；又是分工—协作的，强调专业化和专门化的官僚制组织就是最典型的协作组织。而合作制组织将在一切方面都会用合作超越与替代竞争，用实质上的合作互动超越与替代形式上的分工—协作。

基于上述见解，跨区域海洋环境治理中的协作也就是“协作”内涵在跨区域海洋环境关系中的具体实现，是在海洋生态环境领域中建立的主要体现工具理性的合作形态。而超越工具理性实现实质上的合作才是跨区域海洋环境治理应用之义。

三、跨区域海洋环境治理中的合作及其条件

显然，只有跨区域海洋环境合作治理，才能真正地根除海洋环境协作治理的各种历史局限性，也才能真正地适应当代海洋生态环境及其治理的特殊要求。其主要原因在于：一是当代海洋生态环境及其治理的复杂性需要政府间环境合作治理。现代海洋生态环境作为一个系统，呈现出的复杂性使我们感到海洋生态环境问题的难以预测性和难以预防性。事实上，海洋生态环境治理所面对的是具有许多不确定性的复杂系统。而且现代海洋生态环境治理也涉及不同范围、不同层面和不同主体的利益问题、技术问题等。在这些众多且高度复杂性问题的条件下，我们也应当恰当地模糊政府及其部门之间存在着的分工、分治界限，应当以具有高度灵活性和自主性的合作治理，来更好地应对海洋生态环境系统及其治理的各种复杂性；应当以超越工具理性的真正跨区域海洋环境合作治理，来更加有效地降低由于海洋生态环境问题的难以预测和预防所引发的各种风险和代价。二是海洋生态环境的整体性和公共性需要跨区域环境合作治理。由生命系统和环境系统所构成的海洋生态环境系统是一个有机的整体，系统的整体性直接决定和表明现代海洋生态环境利益的公共性。所以，如果基于这种最具代表性的公共利益来考量，我们就迫切需要防止由于政府间环境管理体制的分工和分治而导致海洋生态系统的整体性被割裂的活动；也需要停止政府之间出于各种经济的或环境的私益纷争和博弈而招致海洋生态环境系统被破坏的活动，只有通过广泛的基于公共利益和具有合作意愿的政府间海洋环境合作治理才有可能最大限度地谋求人类与自然和谐的海洋生态环境共同利益。

在合作治理的过程中，“合作精神是合作文化的前提，合作的制度和体制是合作持续展开的客观保障，社会的开放性是合作的社会基础，而信息技术的发展则为合作提供了技术支持。” [3]同样，府际环境合作治理也必须创造和具备诸如此类的历史条件。而其中最主要的条件应当在于：一是树立府际环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念，也包含基于自我与共同体同在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立府际环境合作理念的目标就在于使政府及政府人员成为“生态人” 和“道德人”，其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用，所以，树立环境合作理念不是通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到，而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效，当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。二是设计府际环境合作制度。这种环境合作制度的常规性内容应是一种道德规范，且是引导性规范而不是强制性规范，人们的行为受到引导性规范调节就会增强环境合作治理中的自愿行为。这种环境合作制度是从属于环境合作的需要，它不会僵化为对环境合作过程中的创造性构成带来束缚。这种环境合作制度的道德基础最能确保人们建立真正的、直接的信任关系以及充分的信任，从而增强环境合作的可能性，以有利于提升环境治理行为的效率和效能。当然，这种环境合作制度也是时时建立在政府及政府人员的环境合作理念、精神和意愿之上的，是处处根植于政府及政府人员的环境合作行为之中的。

参考文献：

[1] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford and York：Oxford University Press，1995.

[2] http：//baike.soso.com/v10859991.htm，中共天津市委党校学报，2005，（3）：89-93.

[3] 张康之.论社会治理中的协作与合作[J].社会科学研究，2008，（1）.

[责任编辑 陈丽敏]endprint