广西加快发展普惠性民办教育的财政扶持政策思考*

广西财经学院 刘红宇

一、普惠性民办教育机构财政扶持目标属性分析

(一)规模维度。

普惠性的民办教育财政扶持政策，受益对象应该普及到所有有受教育需求的各类群体，从学前教育、义务教育、高中、高等教育、职业教育、特殊教育等。规模上与其他教育投入的专项政策相比，更侧重“普及性、普遍性”，政策面向全体社会大众，特别是对于上学难、学校不足的地区，普惠性民办教育机构要承担起促进教育公平、教育均衡发展的重要职能。

(二)价格维度。

普惠性的民办教育机构财政扶持政策，应该从教育供给的价格上体现“惠民”的政策，不应高于当地同级同类公办学校的平均水平，以促进更广泛的教育普及为定价的基本出发点。

(三)质量维度。

在规模“普及”、价格“惠民”的前提下，普惠性民办教育机构的教育教学质量应得到保障，一方面，确保质量把关要与公办学校实现统一标准。师资配备、教学设施、仪器设备等软件、硬件配置应不低于公办学校的平均水平;另一方面，不应该走“贵族式”、“精英式”的教育路线，以提供大众化的公民教育为主。

二、广西普惠性民办教育机构财政扶持和全国水平比较

(一)广西民办教育机构财政扶持和全国水平比较分析。

我国民办教育经费来源的主体有四个:政府、学校、受教育者和社会群体。在民办教育经费来源四个主体中，政府对民办教育投入包括:预算内教育经费(包括教育事业费拨款、基本建设拨款和其他拨款)、各级政府征收用于教育的税费(包括教育费附加、地方教育附加和地方基金)。学校自身的投入包括:举办单位个人投入、事业收入(剔除学杂费部分)、校办产业和经营收益用于教育的经费。受教育者的个人投入包括:学杂费(属于事业收入)。社会群体的投入包括:捐赠收入、其他收入(如金融部门的融资等)。根据统计数字显示(如表1所示)，当前广西民办教育经费来源和我国民办教育经费投入来源结构都不尽合理，学费收入比重过大，而政府财政投入和社会捐赠的比重过低，民办学校自身的投入也不算很大。同时，广西的政府投入比重显著低于全国水平，对学杂费收入依赖程度更大。

2007年广西民办教育经费投入来源结构中，政府财政投入占比3.86%，低于全国水平4.03%;民办学校投入占比为23.58%，高于全国水平21.7%;学杂费收入占比67.03%，低于全国水平70.83%，说明当时民办教育机构的经费来源中，民办学校本身的出资比重以及其他社会群体的捐资投入比重相对较高，同时民办学校的学生及其家庭的学杂费负担小于全国水平。

但是到2010年，广西民办教育的经费来源情况出现了变化。一方面，总体水平依然低于全国水平，全国民办教育经费中的政府财政投入比重提高到6.72%，但广西的该项指标仅为5.61%，虽然与2007年的3.86%相比增幅明显，但与全国水平相比，差距进一步拉大;另一方面，广西民办教育的学杂费快速增长，学杂费收入占比74.52%，高于全国水平73.29%，同时，较2007年的学杂费占比提高了7.49个百分点，说明2007～2010年仅3～4个学年期间，广西民办教育机构的学生及其家庭的学杂费负担增加速度高于全国平均水平，不仅在2010年高于全国水平，而且还呈现学生及其家庭的负担增长速度高于政府财政投入速度的趋势。此外，数据显示2010年广西民办教育经费来源中的学校自筹经费、社会群体投入经费占比均低于2007年水平。

综上所述，广西民办教育经费来源主要依靠学杂费收入，当教育成本递增时，如果学费占民办教育经费构成比重过高，将会导致学费上升，加重受教育者的经济负担。在公立学校的规模无法满足社会需求的同时，民办教育学杂费收费过高会导致公民的受教育成本增加，特别是相对于义务教育而言，不仅不利于义务教育的普及，还会导致引发其他社会问题，甚至会影响社会和谐发展。因此，从促进民办教育发展的前提出发，应健全公共财政对民办教育的扶持政策，民办教育财政政策的大方向应该是:加大政府财政投入，减少学杂费比例，适当调整民办教育经费的来源结构。

表1 2007年、2010年全国和广西民办教育经费来源的总体情况 亿元

(二)广西普惠性民办教育机构财政扶持能力分析。

2010年广西组织的财政收入完成1228.75亿元，比上年增长27.1%，农业、教育、科技等法定支出增长均高于全区经常性财政收入增长11.9%的幅度。2012年广西组织的财政收入完成1810.14亿元，比上年增长17.4%;公共财政支出为2985.23亿元，比上年增长17.3%。农业、教育、科技等支出增长幅度均高于法定增长要求。①广西财政厅:《广西财政基本情况(2012)》，广西人民出版社2013年版。但是，根据表1所呈现的数据测算，民办教育从教育总投入获得的经费并不占优势，2007～2010年广西民办教育机构的政府财政投入的年均增长率为15.1%，低于财政的收支增长速度，也低于同期全国民办教育机构的政府财政投入年均增长率22.2%。如果要在考虑广西财力的基础上，实现与全国民办教育机构的政府财政投入的同步增长，未来5年应该增加民办教育机构的财政扶持力度。

三、我国公共财政扶持民办教育法规政策的梳理和解读

制定广西民办教育机构财政扶持政策，必须对我国现有的相关法规、政策进行深入解读和运用，在充分利用我国现有的财政扶持民办教育法规和政策框架下，创造性的设计适合广西发展需求的民办教育财政扶持政策。

2010年7月，党中央、国务院颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，第一次在国家政策性文件中明确提出公共财政对民办教育的扶持，从而揭开了我国政府扶持民办教育发展的新篇章。公共财政扶持民办教育发展政策，虽是第一次明确提出，但其法规基础却是由来已久，其发展脉络可以梳理为:

1995年颁布的我国教育的根本大法——《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)对各级政府扶持民办教育事业的发展作出了原则性、指导性的法律规定。《教育法》第五十三条规定:“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”这也为后来一系列扶持民办教育发展的政策和专门法规的出台提供了法律依据。

2002年《民办教育促进法》第三条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”该规定不仅对民办教育的性质作出了权威回答，即“民办教育属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，还对国家发展民办教育的基本方针作出了法律规定，即“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。

此外，《民办教育促进法》还以“扶持与奖励”为专章，规定如何实施对民办教育的扶持与奖励政策。值得一提的是，第四十九条规定:“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”该规定是对《教育法》第五十六条规定的延续、拓展和超越。《教育法》第五十六条只是笼统地对在边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育的机构进行专项资金扶持，并未区分公办学校与民办学校，也未对扶持的形式作出具体规定。《民办教育促进法》第四十九条的规定则克服了这种立法局限，开创了政府在教育领域实施公共治理的新形式，即政府可以购买民办学校的教育服务。

为了更好地贯彻落实《民办教育促进法》，国务院于2004年制定了专门的行政法规——《民办教育促进法实施条例》(以下简称《条例》)。该《条例》对《民办教育促进法》中的一些规定进行了必要的补充和细化，使得《民办教育促进法》在落实过程中更具操作性。与《民办教育促进法》专章规定对民办教育的扶持与奖励相呼应，《条例》也以专章规定如何落实对民办教育的扶持与奖励。《条例》第三十八条规定:“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”该条规定是《民办教育促进法》第四十六条规定的细化，将国家对民办学校的税收优惠政策以是否要求取得合理回报为据进行了区分。《条例》第四十条规定:“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十八条规定的细化，明确了国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业发展的地区与贷款用途。《条例》第四十一条规定:“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十四条规定的细化和补充。一是考虑各地的地情，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。二是明确民办教育发展专项资金的管理与使用部门，以及使用部门的使用批准程序。《条例》第四十二条规定:“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”该规定是对《民办教育促进法》第四十九条规定的细化，明确政府因委托民办学校承担部分义务教育任务而拨付教育经费的标准。①李宜江、张海峰:《公共财政扶持民办教育发展的法规基础、局限与完善》，载于《复旦教育论坛》2012年第3期，第72～76页。

综上所述，从具体实施来看，上述政策仍然存在不足，例如，对营利性和非营利性民办学校缺乏明确的分类资助规定，使得地方政府对支持民办教育心存疑虑;又如，目前的规定过于原则且缺乏操作性，在实际执行中缺乏有力的依据;再者，目前的资助力度明显不足，政策提出了土地使用权转让优惠、事业收入税费减免等方面的间接支持，但直接的财政资助相对较少。基于上述分析，民办教育财政投入扶持需要各省区根据自己的情况进一步细化，设计出可操作的政策实施细则。

四、加快发展广西普惠性民办教育的财政扶持政策建议

(一)完善广西民办教育分类扶持的体系架构和政策设计。

针对广西当前民办教育发展现在及未来5年的发展趋势，应着手设计民办教育的分类扶持机制，扶持的对象包括民办教育出资者、民办教育机构、民办教育机构的入读学生三类，扶持的形式包括:激励性资金奖补、一般性资金支持、竞争性资金分配。

1.激励性资金奖补。

(1)政策目标:激励社会资金流入教育领域，盘活民间闲散资金。

(2)实施策略:投资新建民办教育机构的个人或组织(不包括捐赠投入)，以具体到位的资金投入总额为本金，由自治区统筹安排不高于当期银行存款利率的2倍予以一次性启动资金补助。

2.一般性资金支持。

(1)政策目标:一是补贴民办教育机构的日常运转，保持经费来源结构中的学杂费比重不再继续增长并力求适度下降;二是补贴入读民办学校的学生或家庭，鼓励学生就近入学。

(2)实施策略:建成后的民办教育机构由所在地政府予以生均经费补助，补助水平应达到民办学校的学杂费的实际收费金额不高于当地同级同类公办学校的平均学杂费水平，补助金额计算基数以当年在校生总数为准，纳入地方政府年初预算安排和年终绩效考核。同时，以“教育券”、“课本券”等形式予以学生或其家庭教育投入补助，补助水平根据当地的财政支付能力、当地学生入读民办学校的学杂费负担水平为计算依据。

3.竞争性资金分配。

(1)政策目标:建立绩效拨款机制，对民办教育机构的办学质量进行监督和控制，鼓励发展和积极培育优质民办教育资源和特色民办教育机构。

(2)实施策略:建立民办学校的专项发展资金，通过竞争性的方式获取相应的资金支持，用以鼓励民办教育机构差异化发展，培养优质民办教育资源。竞争性资金总额应不高于民办教育机构财政扶持总额的10%，确保“普惠性”的内涵得到具体落实。

(二)建立与银行存款利率挂钩的民办教育投入奖补机制和贷款利率优惠政策，激励民间资金投入教育领域。

1.政策目标:充分调动民间资本投资办学的积极性，财政扶持与现有的金融体系接轨，提高民办教育财政投入的效率。

2.具体策略:民间个人或组织投资办学的予以启动奖补，借、贷款办学的予以利率优惠，在特别贫困的地方、学校资源特别紧缺的地方办学的，3～5年内予以免息。

(三)建立民办教育土地征用和建设配套等各项税收减免机制，享受与公办学校同样的优惠政策。

1.政策目标:建立民办教育机构发展的绿色通道，特别是政府、城建、国土、人事、银行等多个相关部门的联动配合，确保民办教育的建设与发展得到良好的配套支持。

2.具体策略:由政府组织制定多部门联动配合民办教育发展的管理办法和细则，为民办教育发展建立“绿色通道”，办法或细则的落实情况纳入相关部门的年终绩效考核。

(四)建立与当地经济发展水平相适应的差异化学生补助机制，完善民办教育机构学生奖助学金补偿机制。

1.政策目标:对入读民办教育机构的学生，特别是家庭经济困难学生予以适当补贴，体现“普惠性”民办教育政策在学生群体中的具体落实。

2.具体策略:通过“学杂费占教育成本比重”不超过25%，“学杂费占当地城乡居民人均收入的比重”不超过30%这两个指标，测算补贴的额度，通过3～5年的努力逐步实现这两项指标与全国平均水平基本持平。

(五)启动“普惠性民办教育机构师资培训行动计划”和完善普惠性民办教育机构师资保障机制。

1.政策目标:全面提升民办学校教师素质，建立公办民办教师相互帮扶流动机制;完善民办学校教师待遇保障机制，保障民办教师队伍的可持续发展。

2.具体策略:一方面，启动“普惠性民办教育机构师资培训行动计划”(简称“民培计划”)。通过加强民办教育机构师资的通识培训，用全新的教育理念引导教师的职业追求。培训内容可分为三部分:一是教学科研培训，重在加强教师业务进修和教学观念的转变、理念的提升，使教师确立新的课程观和教材观，加快教师的专业成长，引导教师的职业追求。二是民办教育法规培训。针对民办学校实际，结合《民办教育促进法》，对教师进行相关条例及运行规则的培训，使教师了解民办学校的性质、运行机制及教师本人和学校在责、权、利方面的关系，明确民办教育的基本要求和发展规律，更好地适应民办学校的管理和运作。三是加强管理培训，尽快使教师掌握管理学生的基本方法。民办学校生源素质普遍不高，对班主任和初入民办学校的教师来说，掌握学生管理的方法和技巧尤为重要。这方面的培训需要上级主管部门的指导，同时，更要依靠学校本身的管理资源和经验，依靠学校相关职能部门进行定期和不定期的培训。培训的形式上可以灵活多样，一是可以建立公办学校教师和民办学校教师的帮扶交流机制;二是可以邀请具有民办学校管理经验的专家、教师作有关民办学校常规事件的处理办法及应对技巧的指导培训，促进教师能更好地驾驭学生管理工作;三是要加强学历及业务进修，提高教师专业文化素质。民办学校有一个很难解决的问题就是教师的学历进修和继续教育。解决这个问题的关键还需要政府出面，除监督执行民办学校与教师进修回岗协议外，政府可以和学校、教师个人三方面分担进修及生活费用，尽力为民办学校的教师做好服务工作。

另一方面，民办教育机构师资保障机制不够健全，例如有些地方虽制定了保障政策，但监督执行不力，致使许多民办学校教师的职称一直无法评定，养老保险、失业保险和人身保险等“三保”政策也得不到落实。亟须完善普惠性民办教育机构师资保障机制(简称“民师保障机制”)，确保民办学校教师与公办学校教师享有同等待遇的机会。

(六)健全地方政府普惠性民办教育机构财政扶持政策的落实监督机制和责任考评机制。

1.政策目标:确保普惠性民办教育财政扶持政策的有效落实。

2.具体策略:建立各级政府、教育、城建、国土、人事、银行等相关部门的民办教育扶持政策落实考评机制，纳入该部门的绩效考评范围，考评结果报送当地人大通报审核。