财政分权下中国户籍制度功能的理论分析

●刘大帅 宋 羽

财政分权下中国户籍制度功能的理论分析

●刘大帅 宋 羽

始于上世纪80年代的户籍制度改革的进展一直较为缓慢，虽然户籍制度对于人口流动的限制趋于弱化，但附着于户籍制度上的福利分配功能仍然固化。依据户籍提供公共服务源于地方政府所面临的激励，一方面以较高的户籍价值吸引高禀赋人口流入，可以促进经济增长进而实现财政增收的目的；另一方面以户籍制度作为身份甄别机制将本地非户籍人口排除在享受特定公共服务的范围之外，以尽量压缩财政支出责任。户籍制度功能的特殊性使中国的人口流动与西方传统的财政分权理论产生了冲突，并引起了传统财政分权理论在中国的适用性问题。本文结合财政分权理论对中国地方政府面临的激励作用和户籍制度的功能进行了分析，并为矫正地方政府激励、促进户籍制度改革提出了相应的政策建议。

一、中国式财政分权中地方政府面临的双重激励

第一代财政分权理论（FGFF）在福利经济学的基础上假设政府是一个追求公民整体福利最大化的组织，在此前提下讨论不同层次政府的职能分工及财政工具的配置问题。第二代财政分权理论 （SGFF）在信息经济学的基础上，对政府作出了更为贴合实际的假设，即政府是由追求个人利益最大化的官员组成的，因此其行为目标并不一定满足整体社会福利最大化的要求，进而第二代财政分权理论将研究重点转向了地方政府的激励问题。西方国家财政分权下，地方民选政府的激励主要来自于选民和竞争性的其他同级政府。根据选举的规则，地方政府财政政策的制定和执行一般都反映着中间投票人的偏好。同时，由于面对生产要素的自由流动，单个地方政府就像市场中作为价格接受者的单个厂商一样，其财政行为也要受到其他地方政府行为的影响。在财政分权下，地方政府相互之间的竞争不可避免，但这种竞争正如蒂布特（1956）的模型中所揭示的那样，竞争的根本目的在于满足本地居民的偏好。由于居民的禀赋存在差异进而其偏好也存在异质性，地方政府将针对自身的目标人群提供不同的税收和公共品供给组合。

中国的财政分权是中央政府主导下的分权，在垂直、集权的行政管理体制下，中央政府始终在政治上保持对地方的绝对权威，主要表现为各级地方官员的任免和升迁均由上级政府考核决定。由于信息和监督问题的存在，财政分权下中央为了减少信息租金而采取了强激励的方式，即将考核指标确定为较容易被中央观察到的任务上，比如GDP增速、财政收入等指标。但是，强激励的考核方式又会与地方政府任务的多维性产生冲突，导致地方将主要精力用于中央考核指标，而忽视了其他任务。并且，中国的地方政府间同样存在着激烈的竞争，但竞争的目的是提升自身在中央考核下的相对绩效排名。地方居民对于公共品尤其是与本地经济增速不直接相关的民生性公共服务的偏好和需求难以成为地方政府激励的主要影响因素。虽然这一情况正在随着中央对民生重视程度的提高而得到改善，但地方政府的激励结构并未发生根本性转变。因此，在政府官员交流制度和任期的约束下，由地方官员所组成的政府激励主要来自于政治晋升激励与短期的财政利益。

二、财政分权下户籍制度功能的理论分析

地方政府依据户籍提供公共服务是计划经济条件下推行重工业优先发展战略的产物，但随着市场经济的确立和完善，户籍制度的福利分配功能并未消失，而是呈现固化的趋势。从财政分权的角度看，户籍制度的功能既存在有效率的一面，更存在重大的效率损失。

（一）户籍制度的有效性

第一代财政分权理论对于中央和地方政府间的职能分工进行了原则性的概括，并认为在符合效率的前提下，公共服务应该由最低层级的政府来提供。从我国中央与地方政府的支出结构和范围来看，地方政府尤其是基层政府承担了大多数民生性公共服务提供的责任，甚至早已超出财政分权理论的效率要求（对于地方政府提供诸如社会保障等全国性公共产品而言）。地方政府提供的公共服务具有准公共物品的性质，人口流动会产生利益外溢的正财政外部性，比如在某地接受义务教育的人在成年后迁往其他地区就业等。地方政府存在“搭便车”的激励，希望其他地区多提供从而减轻自己的财政支出压力。同时，人口流动还会造成公共服务供给水平较高的地区出现公共品消费的拥挤性问题。中央政府为激励地方政府提供充足的公共服务会倾向于设置人口流动障碍；地方政府为避免公共品消费的拥挤问题，也会倾向于设置人口流动的障碍。从这个角度分析，户籍制度是有效的。

由于户籍迁移的限制相对较多，地方政府依据户籍提供公共服务可以大大减轻公共品消费的拥挤程度。户籍人口一般具有比流动人口更强的稳定性，是地方政府获取民意的目标群体。在中央政府不断关注民生的背景下，户籍人口对公共服务的满意度，在更大权重上影响着地方政府的行为决策。因此，依据户籍提供公共服务也符合地方政府的政治激励。

（二）户籍制度的效率损失

财政分权下地方政府间的竞争都可以归结到财政竞争的范畴内，美国政府间关系咨询委员会（ACIR）1991年的一份报告将财政竞争定义为：政府间所进行的为了赢得一些稀缺的有价值资源，或者避免一种特别成本的财政竞赛。在中国地方政府面临双重激励的前提下，具备特殊功能的户籍制度成为了地方政府间财政竞争的“有力”工具，使得我国的财政竞争以不同于发达国家的形式展开，且其激烈程度远非国外可比。由于存在民选的地方政府和统一的要素市场，西方发达国家的地方政府财政竞争具备自动平衡的稳定机制。具体原理为：在以财产税为公共服务融资的前提下，地方政府会竞相采用低税率来吸引富人流入，丰富的税源和低税率的组合能够保证较高的公共服务供给水平。但由于穷人能够跟随富人迁移，低税率会因为穷人的增多而难以为继。特定的辖区中，由于财富差异的存在，辖区内小于人均财富水平的人口占大多数，即穷人占多数。如果税率提高，税收收入的大部分将来源于富人，而财产水平低于平均水平的大多数穷人将因为公共服务增加而带来净收益。在多数票规则和迁入的穷人具有投票权的基础上，地方政府将倾向于提高税率，但这又会对富人形成挤出效应。因此，地方政府之间经过反复博弈后，财政竞争的均衡税率不会出现“扑向底部”的无效率，而是维持在一个有效的水平，从而保证温和的财政竞争的展开。

然而，中国的户籍制度会破坏上述财政竞争的自动平衡机制，具体原理如下：地方政府面临双重的激励，依据户籍提供公共服务使得各地的户籍具备了不同的价值，地方政府以户籍为工具展开竞争，目的在于吸引高禀赋人口（资金和人力资本）流入本地，以促进经济增长和财政增收。虽然低禀赋人口（对应平衡机制中的穷人）能够随高禀赋人口（对应平衡机制中的富人）流动，但由于低禀赋人口不能获得流入地的户籍，从而不能在当地享受相应的公共服务和投票权。

这里还有两个前提条件与发达国家财政竞争明显不同，即中国地方政府不具备税收立法权以及税率的调整权，且地方政府不以财产税为公共服务融资。地方政府不能随意调整财产税税率，即便能够调整也与公共服务提供之间的关联度较弱。地方政府间的财政竞争均衡并不表现在财产税的税率上，而是表现在入户门槛设置上，即跨过入户门槛的流动人口所带来的本地经济和财政利益增量足以抵消其进入所带来的“拥挤成本”。“商品粮”户口买卖、投资和购房入户的“蓝印户口”政策、吸引人才的“人才居住证”制度等成为了不同时期、不同地区的地方政府展开财政竞争的具体户籍手段。同时，中国产生大规模的人口流动 （2012年流动人口为2.36亿）的原因主要在于各地区间的就业收入差距，而非公共服务差距。因此，即便是存在户籍制度的限制，流动人口的规模依然庞大，这为地方政府利用户籍展开激烈的竞争创造了绝佳的外部环境。地方政府间利用户籍吸引高禀赋人口的同时并不过于担心低禀赋劳动力缺乏影响本地的经济增长，从而通过户籍制度增加财政竞争的收益。地方政府依据户籍将低禀赋流动人口排除在本地公共服务供给范围之外，并且因为流动人口没有公共服务配置决策的投票权，从而降低了财政竞争的成本。可见，户籍制度使得“用脚投票”和“用手投票”机制弱化，加上我国地区间经济发展差异巨大，各地的户籍价值差异明显。因此，户籍制度使得财政竞争趋于激烈化，财政竞争均衡的出现被大大推迟。

虽然依赖于户籍制度的财政竞争激化有助于地方政府尤其是发达地区的地方政府吸引优质生产要素来促进当地经济的增长，但户籍制度是对人口流动的直接行政干预，对整体经济运行产生了诸多效率损失。第一，入户门槛的设置与各类型劳动力优化配置之间产生了矛盾。对于一个城市而言不仅需要具备高学历的脑力劳动者，更需要大量的体力劳动者为各项服务业做出贡献。但是，经济发达地区入户门槛较高，面对“购房入户”和“人才入户”，低禀赋流动人口很难加入流入地户籍，这就对低禀赋的体力劳动者流入城市形成一定障碍，影响了不同类型劳动力资源的优化配置。随着财政竞争的激化，“民工荒”现象不断出现就是典型的例证。第二，入户门槛的设置导致地区间人口结构发生变化，加剧了地区间的财政不均衡。经济欠发达地区的人口流动到发达地区就业，但不能加入流入地户籍，从而不能在工作地享受基本的公共服务。劳动年龄人口（年轻人）对于公共服务的依赖性较弱，构成流动人口的主体，而老人和儿童对公共服务的依赖性较强，只能留守在欠发达的户籍地。人口大规模流动导致发达地区的人口负担比降低，而欠发达地区人口负担比上升。在此基础上，财政竞争的加剧使发达地区与欠发达地区之间的财政能力差异越拉越大。第三，入户门槛的设置扭曲了人力资本投资决策。激烈的财政竞争使得各地入户门槛对于学历要求随之提升，人们为了显示自己的人力资本类型，存在过度投资的冲动，从而产生两方面的效率损失。一是过度投资的人力资本超出工作岗位的需求，形成资源浪费；二是人力资本过度投资诱发高等教育资源配置无效率，并产生学生素质下降的严重后果。

三、结论及建议

综合上述分析，可以认为中国地方政府面临双重激励，依据户籍提供公共服务并依托户籍展开激烈的财政竞争符合地方政府的政治利益和财政利益。仅从效率而言，户籍制度存在有效性，同时也引发了诸多效率损失，但整体上弊大于利。原因在于户籍制度虽然存在有效性，但是这种有效性并非必须依靠户籍制度才能实现。例如，为了防止穷人的“搭便车”行为和减轻地方公共品的拥挤性，美国则采取了 “财政分区”（迁入居民必须消费一定面积的房产才能具备享受当地公共服务的资格）的办法。财政分区使人们在面对不同的税收和公共服务组合时，能够依据自身条件做出理性选择，从而有助于人口的有序流动，强化了“用脚投票”机制。户籍制度是人为的对人口流动实施行政干预，限制了“用脚投票”机制发挥作用。如果考虑公平的话，户籍制度所隐含的公共服务非均等化现象违背了人们最基本的生存权和发展权平等的基本原则，会对社会稳定与和谐形成巨大冲击。因此，无论是基于效率还是公平的考虑，户籍制度改革都已成必然。

结合财政分权理论，为矫正地方政府激励，促进户籍制度改革，提出如下两点建议：一是优化设计地方政府官员的考核评价指标体系，淡化GDP和财政收入激励，突出辖区居民公共服务满意度考核，并区分不同类型的流动人口，将常住型流动人口对公共服务的满意度纳入考核体系。二是完善现行财政体制，使之适应人口流动的要求。事权划分上，明确各级政府所承担的流动人口公共服务支出责任，中央政府适当上收部分财政外溢性较大的事权，如基本养老保险等。税制设计上，由“生产偏好型”税制向“消费偏好型”转变，激励地方政府通过满足常住人口的公共服务需求来优化本地消费市场，从而增加税基，而不是过分依赖于投资的竞争而对低禀赋流动人口的公共服务置之不理。转移支付上，优化一般性转移支付的因素法和专项转移支付的资金管理办法，并将二者各自的优点进行结合，使财力的二次分配重点考虑人口流动下公共服务均等化问题，逐步实现财力配置随人走。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院、石家庄学院）