理顺土地改革逻辑

| 文 · 朱敏

中国改革问题专家、国资委商业科技质量中心主任卫祥云，正本清源，在法理和法律框架内解析土地改革背后基本逻辑及未来趋势

著名经济学家周其仁撰文指出：政府有权转让国有土地使用权，农民当然也有权转让集体土地使用权。无论在经验上还是在逻辑上，土地流转自然之极，本不值得大惊小怪。

好在十八届三中全会的决定，针对性很强地提出以下表述：“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”

这是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领，也预示着要让市场在资源配置发挥决定性作用，非要在确权方面完成一场奠基性的战役。

围绕土地改革这一话题，智石经济研究院邀请中国改革问题专家、国资委商业科技质量中心主任卫祥云，在法理和法律框架内解析土地改革背后基本逻辑及未来趋势，以飨读者。

厘清土地改革的两个问题关于“集体所有制”

什么是集体？

按卫祥云的分析，一个人不能称之为集体，只能是个体（自然人）；两个人为合伙人，也可称为两个人的集体；三个人或以上称之为集体就不难理解了，人少称之为小集体，人多称之为大集体。而全国人民则不能称之为全国大集体了，因为全国人民代表的是国家。

目前我国的宪法，将中国的土地分为国家所有和集体所有两种。那么，国有土地无疑属于全国人民，由国家代表全国人民持有和管理；集体所有土地无疑属于本集体成员共同持有和管理。

由此可知，国有土地是永远不变的，因为其任何形式的租赁、赠与和交易都必须有全国人民的授权，即国家和宪法及法律的允许。

而集体所有土地却是永远都在变化之中，皆因其持有人的不断变化而导致土地产权不断易主，而在不断易主的过程中不会发生任何交易行为。如果说是有交易的话，目前只有卖给国家转为国有土地一种交易形式。在现有宪法的基础上虽然转给国家所有是合法的，但带有一定的强制性和惟一性，不属于真正的市场交易行为，因此称之为“征地”。

现实中，“集体所有”的土地往往成了有其名无其实的“无主地”，而在其所谓的流转过程中，集体所有土地则成了“村长”或“镇长”一类控制人的掌上之物，任其摆布。

所以，厘清“集体所有制”的概念，是研究讨论土地制度改革的基础，我们可以从中得出的结论是：集体所有土地只要征得本集体全体人员的同意，完全可以实现产权到人的确权和改革，本集体以外的人员无可置喙。

这种改革，既符合我国目前的宪法原则，又不涉及国有土地，还可以改变目前集体所有制土地管理混乱的现状，实为土地制度改革的长效之举。

因此，通过厘清“集体所有制”的概念还可表明，本文所指的土地制度改革暂不包括国有土地的改革。

关于“农地市场化”

有人认为，“农地市场化”是中国土地制度改革的关键所在，甚至称其为“新土改”。但在卫祥云看来，在我国现有宪法的基础上谈“农地市场化”是在研究伪问题。

首先，我们要弄清什么是“农地市场化”？农地即集体所有的土地，在集体产权无法确权到人的情况下，农民（持有者）只拥有土地使用权，而土地使用权怎么入市呢？

卫祥云指出：目前，我国所谓的农地市场化无非有两种形式：一是卖给国家变为国有土地，即政府向农民（集体所有制）单向征收土地；二是目前在一些省份试点的“农村建设用地使用权流转”，即“农地直接入市”试点工作。

第一种形式由来已久，是我国目前的法律法规允许的，虽然经常产生“强征、强拆”等非法行为，但在我国现有的土地制度没有改革以前是难以避免的。

而第二种形式则概念不清，与我国目前的法律法规相悖，不宜盲目扩大试点和推广。虽然过去领导人曾表示“永久不变”，但现实情况却是“一直在变”。

如果不解决农村集体土地的产权到人改革，就不如暂时维持家庭联产承包责任制的现状，等待土地制度改革的绝佳时机到来。

中国渐进改革的实践证明：一项不成熟的改革或者说有致命瑕疵的改革会错上加错，为以后的土地制度改革留下重重隐患。因此，不成熟的改革不如暂不改革。

2013年7月，习近平主席在武汉农村调研时强调，好好研究土地流转问题，就说明土地制度改革的绝佳时机尚未成熟。同时，也对各种智库和学者们进一步研究和厘清土地制度问题给予了厚望，以免欲速则不达。

其次，所谓的“农地市场化”研究中的小产权房问题和土地财政问题都不是土地制度改革的关键问题。

目前我国现行土地制度下的“小产权房”就是无产权房；可先变“小产权房”为集体所有的“出租房”，用原购买价格总额以抵付房租的办法逐步化解矛盾，通过用“时间（租赁期限）”换“空间（产权）”的方法逐步解决。而土地财政则是现行土地制度下的“怪胎”。

卫祥云相信，如果解决了集体所有制土地改革的产权到人问题，其他问题就会迎刃而解。

确立土地改革的二元思维

在卫祥云看来，目前，中国的许多改革问题牵涉到产权改革，而产权改革又必然涉及到公有和私有、公有制和私有制、公有化（实际上是国有化）和私有化问题。

马克思主义经典理论认为社会主义是以公有制为主体，劳动人民当家作主的社会经济体制。许多政策主要囿于意识形态束缚而难以突破。

拿土地政策来说，我国目前的土地属于全民所有，具体表现形式体现为国有土地和集体土地，即国家所有和集体所有的二元体制。在此基础上衍生出一系列难以解决的实践问题，而实践中出现的种种问题根源在于理论上的混沌不清。

如房地产政策就规定，集体所有的土地只有转化为国有土地进行开发建设才是合法的。这实际上是执法犯法，公然侵犯集体所有土地的产权侵权行为。

为什么这种政策能够推行？一是因为权力不受制约所致；二是由于土地产权的集体所有制导致无人负责，实际控制人并非所有者。

所以，在目前遍布城乡的征地拆迁过程中，失地农民从集体土地转化为国有土地的过程中得到的补偿远远低于其土地的应有价值，而高于其价值的部分则被转移到政府部门或在转移过程中被控制人腐败掉了。

2012年11月，国土资源部和中央农村工作小组发文明确要求各地对农村宅基地、耕地和建设用地进行确权。其中，对自建自住的房屋颁发产权证（等于确权到个人）。

这项政策虽有明显的不完善之处，但亦可视为中央政府发出农村土地产权改革的一个明确信号，也应视为中央高层对我国土地改革顶层设计政策的有益实践。

该政策设计的巧妙在于从集体所有土地确权开始，既避开了国有土地私有化之嫌；又拉开了土地产权改革的序幕。不妨把这项改革称之为“土地改革”的二元思维。

就如同城乡二元结构是建设有中国特色的社会主义绕不开的议题一样，土地改革的二元思维也是中国特色的又一具体表现。只是按照这个思路的进一步深化改革，还需要学者和制定政策的人具备改革的大智慧和改革到底的勇气和决心。

对此，卫祥云认为，需要重点关注以下三方面——

首先，把“土地改革”分为国有土地改革和集体土地改革，明确国有土地和集体土地的产权分别属于国家和集体所有。

两者之间不能互相转化，只能在双方自愿的情况下公平买卖。国家可以决定国家土地不能私有化，但无权干涉集体土地确权到人。

目前，在国有土地不能私有化的前提下，巨大的国有存量土地暂时搁置不予研究。而对集体所有土地则可以实行确权到人的改革。至于现行政策是确权到小组也无妨，总比土地集体所有前进了一大步，既然现在能确权到小组，下一步就可以确权到个人，这是我国改革开放以来总结出来的渐进改革模式，并被许多改革政策所遵循。

其次，要通过对集体所有土地产权的改革，总结完善土地改革的二元思维。

即使今后集体所有土地确权到人，也不能称之为私有化，而应该称之为民有化。这样，国有土地和民有土地两种土地制度就可以并行不悖。

同时，城里的人可以到农村购买土地，变为有产者可以享有财产性收入；而农村的人也可以变卖确权到人的土地，选择到城市生活。因为城里人和农村人都属于人民的范畴。如此双向选择，方可加快城镇化的推进过程和社会主义新农村的建设。

如果只允许确权后的土地在农村人口中流转，等于是人为压低了确权后的土地价值，也违反了市场的逻辑。如果仅仅是为了担心失地农民的生活，那么在农村人口中流转存在同样问题。

第三，根据目前我国的国情和土地产权现状，提出“土地改革”的二元思维改革思路不存在意识形态上的理论障碍。

既然顶层设计已提出了农村土地确权的新思路，那么各级政府就应该发挥创造性思维，尽力推动该项改革的深入发展。既然集体土地可以确权到小组，就可以确权到个人。

就如同一个家庭的共同财产，可以确权到家庭的每一个成员一样，既可以继承，也可以自由处置。那么集体土地改革面临的所有问题就都迎刃而解了。

在真正解决集体土地产权的流转和买卖之后，可在此基础上继续推进国有土地和民有土地的二元制度改革。在卫祥云看来，这是我国土地改革面临的常识问题，也是把复杂问题简单化的正确改革思路。

如何释放土地改革的红利厘清土地所有权的概念

根据卫祥云对土地问题的研究，他认为目前关于土地制度至少涉及以下概念：

土地所有权，即土地产权。在中国土地产权有两种：国有土地和集体所有土地。国有土地的产权即国家所有，也是全民所有。集体所有土地产权为本集体成员（自然人）共同所有。

土地使用权，即土地使用人（自然人或法人）在交纳土地出让金后获得的在一定期限内使用该土地的权利。在中国住宅用地的使用权为70年，工商业用地的使用权为50年，但仅限于国有土地的开发利用。集体所有土地只有在转为国有土地后才能进行商业开发，即“征地”。目前，在中国农村正在进行的“土地确权”属于“使用权”确权。

土地终极所有权，是指在土地产权与土地使用权分离的情况下的名义所有权。土地名义所有权，即土地终极所有权在不同的国家具有不同的含义。

举三种类型为例：美国的土地所有权包括了使用权、交易权和继承权；中国的土地所有权分为国有土地和集体所有土地，土地持有人只有使用权而不具有交易权和继承权。在中国和美国目前不存在终极所有权和名义所有权的概念。英国的土地所有权归国王所有，即英国国王拥有土地的终极所有权，也是名义所有权。土地持有人对批租来的土地虽只有使用权，但批租年限最高为999年，实际上是永租制，其使用权可视为土地所有权。

其他涉及土地制度的概念有国有土地、集体所有土地、土地流转、土地使用权转让和农村宅基地确权等，是目前中国社会存在的特有现象。其含义也较为明确。如同“强拆”概念一样，大家都知道是什么意思，不再单独列出和解释。

在法律框架下探讨土地改革

卫祥云表示，既然中国现行的法律法规规定了国家所有和集体所有两种土地所有制，我们的分析研究就应该针对两种土地制度提出行之有效的解决办法。

国有土地归国家所有，也是全民所有，这没有问题。但国有土地的70年使用权却在现实中造成了许多矛盾。

我国土地使用权界定为70年，主要是借鉴了香港的做法（99年为上限），而确定年限的过程也相当戏剧化。

据知情人透露，一开始，先把土地使用年限界定为50年。理由有三：一是土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短一些比较好调整；二是一个人的工作年限一般为50年。假如从20岁开始，工作50年就70岁了，可够其一辈子经营，而且可以转让、继承和续期。至于拿什么来保证则没有考虑；三是认为房产的使用年限一般为50年，50年后房产就不能再用了。如果按照其价值，使用50年后就基本上没什么价值了。

当时，中央在讨论土地转让问题时，一位主要领导问到可否把土地使用年限延长一些，并表示50年太短，建议再增加几十年。到后来法律出台时就变成了最高使用年限70年（工业用地50年）。

由此可见，当时我国制定70年土地使用权的规定随意性很大，给现在的国有土地制度改革留下了许多麻烦，甚至矛盾不断出现。

看来，要解决由此不断产生的问题和矛盾，国有土地制度的改革只有两种办法可供选择。

一是参照美国的土地制度进行改革，实行私有化。但目前在中国行不通（法律不允许）。

二是参照英国的土地制度进行改革，明确国家的土地所有权为终极所有权，也是名义所有权，而土地持有人只拥有土地的使用权，但要把70年使用权改为永久使用权，当然也包括交易权和继承权，用法律的形式予以确定。

其中，台湾地区的土地制度可继续维持现有的所有权与使用权合一的私有化现状，只是要明确终极所有权归国家所有。实行“一国两制”。

而香港地区的土地制度是由英国土地制度演变而来，因香港地区已于1997年回归中国，所以土地终极所有权归国家所有天经地义，只是要把租期99年改为长期租用即可。

澳门地区的土地制度则参照香港地区施行。

这样，中国两岸三地的土地制度就实现了高度的统一与融合。土地的终极所有权即名义所有权归国家所有，实行土地所有权和使用权的长期分离，国家则可以名正言顺征收土地税。

对于集体所有土地的改革则可以依法进行大胆创新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用权改革上。因为现在中国农村实行的对农业用地和宅基地确权改革矛盾重重，后患无穷。

卫祥云认为，在集体所有土地没有解决土地所有权以前，其任何使用权的流转，包括抵押、入股和转让等做法都是不明智的和欠考虑的，甚至不如一方面继续维持实行“承包制”的做法，一方面加快研究农村集体所有土地制度的改革。

现在的中央文件对于农村集体土地承包曾有过15年再加30年不变的承诺，甚至中央一位主要领导信誓旦旦地承诺30年不变，就是永远不变，但终究无法可依。致使目前农村土地侵权事件频发，处于“剪不断理还乱”的窘境。

所以，中国目前的集体所有土地改革，国际上虽没有现成的经验可以借鉴，但具备了天时、地利、人和等各方面的优势，不妨进行一步到位的私有化改革。

由于集体所有土地与国家所有土地不一样，其土地所有权本来就是本集体成员共同所有，产权界定十分清楚，完全可以实行产权到人的改革。

如此改革，既在中国现有的法律框架内进行，又有制度创新的红利。

现在是到了认真研究其改革方案的时候了。

终结房价的非理性暴涨

随着土地制度改革的深入进行，目前，中国社会存在的许多矛盾和问题即可迎刃而解。

在卫祥云看来，国有土地的使用年限延长以后，既不改变国家所有土地的性质，又可以顺理成章地推出房产税（当然，已交70年土地出让金的房产应在满70年后交纳房产税），还可以为下一步推出遗产税做准备。

集体所有土地制度改革以后，农民个人所有的土地可以直接入市，既可通过公平交易转为国有土地，也可通过市场公开交易，实现其应有的价值或自建商品房，所谓的“小产权房”问题也会迎刃而解。“强拆”行为将从中国大地上消失，人民将更加安居乐业。

而且，卫祥云相信，随着土地制度改革的深化，房价绝不会像现在这样非理性暴涨。

在目前的中国土地制度和“征地”模式下，房地产开发收入的至少50%（北京调查为61.54%；上海调查为42.42%；福布斯调查为75%）流向了政府。

面对中国房地产价格不断上涨，近于失控的局面，一些政府智库非但没有深入研究提出土地制度改革的措施，还在把所谓的“开征房产税”列为降低房价的政策建议之一，实在让人匪夷所思。他们难道不明白现在的房地产开发过程中税负已相当高，而政府屡次调控中屡试不爽的加税政策即是中国房价屡创新高，房租不断暴涨的根源和罪魁吗？

但“天下没有免费的午餐”，如果再不进行大刀阔斧的土地制度改革，中国的房地产市场将会面临两种截然不同的尴尬局面。

一方面，如温州、鄂尔多斯、营口、常州等三四线城市的大量房子根本卖不出去，危房将不断出现，而且这种现象会逐步向其他三四线城市蔓延；另一方面，如北京、上海、广州、杭州等一二线城市的房价将不断飙升，并带动房租进一步暴涨。

很显然，如果在一二线城市征收房产税将促使房价进一步推高；而在三四线城市，不要说征收房产税，就是不征税房子也卖不出去，甚至不排除出现中国的“底特律”现象。

卫祥云诘问：“在此情况下，谁敢推出房产税？向谁征收房产税？”