混合浪潮与民营化选择

| 文 · 朱敏

在当前新一轮“混合所有制”的浪潮下，以更加理性的态度、更加时代化的视角全面剖析国企改革，显得十分必要

国企改革是中国经济改革的重头戏，但在过去近十年时间里，国企改革近乎停顿，社会上还不时出现“国进民退”还是“国退民进”的议论。未来几年，国企改革会取得实质性进展吗？国企改革到底应该怎么改？这些问题并未随着中央全会的落幕而消失，相反，许多人的疑虑、困惑与关切在增长。

在当前新一轮“混合所有制”的浪潮下，以更加理性的态度、更加时代化的视角全面剖析国企改革，显得十分必要。本文系智石经济研究院秘书长对话国务院发展研究中心企业所副所长张文魁研究员。

【对话选登】我国国企改革过往之鉴

朱敏：我国的国企改革起始于30多年前，当时改革的起因是什么？

张文魁：起因其实很简单，就是要刺激国企的生产积极性，促使国企多生产，特别是多生产那些老百姓需要、政府没有安排生产计划、商店里难得买到的日常用品。完全可以说，国企改革的启动并不是出于一种什么理论，而是出于一种常识和常理，改革的推进也谈不上有多少理论指导，那时除了格式化的马克思主义政治经济学，也没有什么人懂得现代经济学中的理论。当时文革刚结束，无论城市还是乡村，商品交易“合法”了，对商品的需求也就迅速上升，商品供给，特别是工业品的供给，倒成了问题。所以不管是国家领导，还是政府官员、学者、普通民众，只要你不违背常识，只要你不排斥常理，自然而然就会想到这个社会应该增加生产，增加供给。那时不搞阶级斗争了，上至庙堂、下至江湖，重新接受常识和常理，所以就把增加生产、供给当成国家经济中的头等大事。由于当时基本上没有私营企业，工业品的生产、供给几乎全靠国企（另外还有一些集体企业），所以自然而然地要引入一些改革举措来刺激国企的生产积极性，国企改革就这么上路了。所以，社会上就多了一些常识和常理，这对于启动改革和推动进步是大有裨益的，就如托马斯·潘恩的小册子《常识》对于美国独立革命的影响尽人皆知。

朱敏：当时主要采取了哪些改革举措？

张文魁：当时的主要改革举措是政府给国企放权让利，即政府允许国企根据市场需要在国家计划之外多生产，多生产所获得的利润不全上缴国家了，企业可以发奖金、搞福利、扩产能。回过头来看当年的放权让利改革，还挺有意思的，这项改革举措非常聪明，同时涵盖了国家作为公共事务管理者和国企所有者的两种身份来调整与国企的关系。放权，主要是作为公共事务管理者的国家对国企的生产活动在一定程度上实行去计划化、去管制化的改革。为什么说进行放权改革，国家主要是以公共事务管理者的身份来调整自己与企业的关系？因为计划经济、生产管制覆盖的是整个社会，是各种所有制的生产者，不仅仅是针对国家所有制的企业，尽管那时几乎没有非公有制企业。如果仅仅放权而不让利，对其他所有制的生产者就足够了，因为多生产而获得的利润是他们自己的；而对国企来说就不足以刺激生产积极性，因为即使给予国企多生产的权利，如果多生产带来的利润，作为所有者的国家全部收走了，国企为什么要多生产呢？所以还要加上让利才行。所以，那个时候国家并没有产权改革的意识，但实际上具体的改革举措隐含了产权拥有者的行动。遗憾的是，那时我们并不能有意识地区分国家作为公共事务管理者和国企所有者的身份，因而此后很长时间里，国企改革没有直接触碰国家所有权。

朱敏：放权让利改革在当时起到了怎样的效果？

张文魁：起到了立竿见影的显著效果，国企的生产积极性大为提高。不过，国家作为所有者来处理与国企的关系，比国家作为公共事务管理者来处理与国企的关系，要困难得多。也就是说，放弃计划经济、放松政府管制，只要破除违背常理的意识形态的束缚并打破管制者的权力迷恋，技术上相对来说还没有那么难，主要就是“松绑”；而理顺国家所有制的企业，比起初想象的不知要难多少，至少到30多年之后的现在还没有根本解决。放权让利提高了国企的生产积极性，但是作为所有者的国家，从生产增加当中所得到的利润好处却相形见绌。要知道，那时国家财政收入主要靠国企利润，因为那时没有一个独立的税收体系。如此一来，国家作为国企所有者就得重新调整与国企的分配关系、责任关系和权利关系，这个结到现在为止也没有解开。不能不说中国人点子多、办法多，国企改革方面，推出过许许多多的连国外经济学家和企业家想都没有想过的点子和办法；不能不说中国政府的改革政策多、措施多，国企改革的政策和措施从中央到地方都可以说是文件等身，看都看不过来，但谈了30多年的国企“活力”问题，至今还是一个改革主题，这难道还不足以说明问题吗？

国企市场化改革逻辑

朱敏：十八届三中全会进一步确定市场机制在资源配置中发挥决定性作用，因此，推行国企的市场化在逻辑上是完全说得通的。但问题在于，国企市场化的具体内容究竟有哪些？

张文魁：在我看来，离开国企产权改革来推行国企市场化改革，不过是水中捞月、镜中摘花。你永远无法叫醒一个装睡的人，你也永远无法叫醒一个躺在国有制被窝里的企业。我在前面已经讲到，即使在30多年前的放权让利时期，国企改革也隐含了所有者的行动。如果我们回顾一下后来的诸多改革举措，如承包制、租赁制、股份合作制、股份制，都包含了产权改革方面的内容。的确，国企应该面向市场开展经营，但从根本上来说，这其实不属于真正意义上的国企改革，而是属于政府改革，是政府的去计划化、去管制化改革。而国企面向市场开展经营之后必须面对的问题是：谁来判断国企在市场中经营得好还是不好？谁在国企经营成功或经营失败中受益或受损，以及如何受益或不受损？如果经营得不好，谁来处罚或更换国企管理层，以及如何做到这些？如果经营失败，谁来决定企业退出市场，以及如何退出市场？处理这些问题才是国企改革方面的内容。而这些问题，实际上就是产权与公司治理问题。

朱敏：到底有没有一条可以回避国家所有权改革的国企市场化途径？

张文魁：国企即使已经面向市场开展经营，如果回避产权问题，也无法实现真正的市场化。市场体制不但包括产品市场，也包括要素市场、劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场、控制权市场等，还包括市场交易行为，更包括维护交易、维护契约、维护竞争、维护权利的制度基础设施等。我们推进国企改革已经30多年，决定实行市场经济已经20多年，国企实现市场化了吗？其实大部分国企已经不存在了，被市场淘汰了，但并不是国企主动退出市场，而是国家拿出财政资源和金融资源，付出巨大代价之后，才勉强退出市场；而剩下的十几万家国企，它们究竟在哪些范围、哪些层次实现了市场化呢？目前主要还局限在产品市场这个范围和市场交易这个层次，而在要素配置领域国企远远没有做到市场化。譬如，国企的劳动力市场、经理市场、资产市场、产权市场和控制权市场目前基本上是自我闭锁的，离市场化还有相当的距离。在遵循和维护市场的制度基础设施方面，国企也享有不少治外法权。许多人都认为，真正实现国企领导人的选聘和解聘市场化，就可以在很大程度上解决国企的问题了。但回顾一下国企改革的历史，这其实也是在20多年前就尝试过的事情，而事实已经证明，在国有制的前提下，这根本就走不通。尽管披着市场化经营的外衣，国企并不是与其他类型企业一样平等进入市场，平等获取生产要素，平等竞争并平等接受市场淘汰机制，平等受到国家保护并在特定境况下平等获得国家救助。许多国企经过一些市场化改造之后反而走向了反面，商业意识和自我膨胀的欲望大大增强，但软预算约束的问题又以新的面目出现。这不过是一种“伪市场化”，其实是一种对真正市场体制的破坏。

从逻辑上来讲，如果国家预先设定某些企业的所有权必须由国家拥有，这些企业的所有权被国家事先锁定、永远不变，国家就会排斥产权市场和控制权市场，就会对这些企业不断注入国有资本以维持国家所有权，不断注入资源以维持经营状态，那么，将不会有平等竞争和优胜劣汰，当然就不可能有真正的市场经济。

以更广泛的视角来观察过去30多年中国的改革进程，完全可以发现，没有民营化就没有市场化。民营化进程的快慢决定了市场化进程的快慢，凡是民营化最快的时期，也是市场化最快的时期，而民营化最慢的时期，也一定是市场化最慢的时期。在过去10年里，市场化改革的推进速度大不如前，甚至在某些方面还有所倒退，而这10年也恰恰发生了一些“国进民退”的情况。实际上，“国进民退”和政府进市场退是发生、联系在一起的。如果大讲市场化，实际上却回避甚至抵制民营化，不过是在绕弯子、兜圈子，再过多少年还在老地方，除非任由国企自然萎缩，但也需要付出巨大的时间代价、经济代价。

朱敏：的确，主张运用国家资本主义方式来实现经济追赶的，至今还是不乏其人。

张文魁：在现实世界中，民众对于事物的认识，在大多数时候并不直接来自于学术研究成果，而是来自于现象和印象。因此，学者通过学术研究面对大众以通俗的方式来解释纷繁多变的现象，纠正可能背离事物本原的印象，就很有必要了。民众对于国企的认识和评论，舆论对于国企的功能和作用发出的话语，往往也跟随时代背景的变化而变化。

学者的目光应该具有穿透力，才能避免“总为浮云能蔽日，长安不见使人愁”。陶醉于所谓的“中国模式”、“中国道路”，实际上已为浮云遮望眼。回顾一下1929年爆发的那一场西方资本主义经济危机，那时美国、欧洲等资本主义世界陷入严重而持久的危机之中，而大搞国有制的苏联却如日中天。苏联模式被称赞和传颂，国家资本主义正是在那个时期成为流行语的。后来的事实已经证明，美欧的自我修复能力和持续增长能力不但将美欧带出了危机的泥潭，也将其带上了持续繁荣的道路；而苏联的增长方式没有可持续性，苏联模式、苏联道路已经成为历史。

朱敏：终究属于历史的产物。推崇国企、国家资本主义，只不过是被一些阶段性的现象迷惑。

张文魁：即使国家资本主义、国有企业在外延追赶阶段起过一些积极作用，但代价高昂且难以持续。过了这个阶段之后，已有模式所产生的惯性和人为的固化，将成为未来发展的桎梏。国家资本主义和国有企业的后遗症实际上要比许多人想象的大得多。要使经济增长的进程延续，要使社会变得更加繁荣，我们不得不清理这些后遗症，这也使得后续的改革任务变得尤为艰巨。经过过去30多年的高速增长，2013年，中国人均GDP按现价美元计算应该接近7,000美元，如果以1990年的G-K国际元计算，应该超过9,000美元。这些数据和其他迹象表明，“十三五”时期可能是我国外延追赶式增长的收尾阶段。因此，我们要准备转入一种新的增长轨道，我称之为内生平衡增长，就是要更多地依靠广泛意义上的技术进步来打破经济学上收益递减的魔咒，并实现经济的再平衡。要转入内生平衡增长的新轨道，我们必须要考虑如何处置国家资本主义、国有企业这个问题。所幸，中国已经发展起来一个规模较大、效率更高的民营部门了，再保留这么多的国企，再使国企在重要行业占有主导地位或者控制地位，已经没有必要。

混合所有制与国企未来

朱敏：在您看来，下一步国企改革，应该走一条怎样的道路？

张文魁：国企下一步改革，要走民营化的道路。中国国企改革折腾了30多年，总想绕开民营化，实践证明最后是绕不过去的。我们搞过国企转换经营机制，离开民营化能根本转换经营机制吗？实践已经证明不行；我们搞过国企内部涉及干部人事、劳动、薪酬的三项制度改革，离开民营化能持续推进三项制度改革吗？实践证明也不行；我们搞过董事会和治理结构改革，离开民营化能搞出真正承担受托责任的董事会和现代化的公司治理吗？实践证明还是不行；我们搞过主辅分离和国际对标，离开民营化能实现业务结构调整和核心竞争力的建立吗？实践证明眼前行但长期不行。因此，要深化国企改革，民营化是不可回避的。

朱敏：您所说的民营化，具体含义是什么？

张文魁：我谈论的民营化，不仅仅是国家所有权转向非国有投资者，而是包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，第二层意思则是公司治理的转型。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、分享的公司治理，应该过渡到商业化、实质化并有基本透明度和制衡性的公司治理。总体而言，民营化就是产权民间化、治理商业化。

朱敏：我们知道，混合所有制是当前国企改革的重要思路。那么，民营化是不是混合所有制改革所要实现的结果？

张文魁：国企民营化，对于全国超过10万家的中小型国企而言，完全可以选择整体出售的办法实行一步到位的完全民营化，同时应该进行职工身份转换。而那些大型和特大型国企，特别是集团性国企的母公司，包括央企的母公司，可以通过混合所有制的方式实行走一步看一步的渐进民营化，国家可以持有一定的国有股，而且要尽量进行职工身份转换，并在股权多元化的基础上推动公司治理转型。在极少数特殊领域，譬如说提供重要公共产品和普遍性服务的领域，以及真正关系国家安全的领域，在目前阶段，如果国家看不准、民众有疑虑，继续保留一些纯粹的国企也是可以的，以后再根据情况来考虑后续的改革举措。

民营化绝对不是要将国企“搞掉”。民营化之后，多数国企的国家所有制将不复存在，但企业仍将存在，而且民营化有机会使这些企业变得更大更强，我们何乐不为？当然也会有一些国企必须破产重组，这对于整个经济而言不是坏事而是好事。同时，国家可在很长时期保留一个现代化的、具有较强流动性和满意回报率的国有资产组合，这个国有资产组合应该用完善的国有资本经营预算纳入到国家预算体系当中，并能惠及国民。要特别强调的是，对于大型和特大型国有企业，产权改革在比较长的时间里不会实现完全民营化，而会长期保持一种混合所有制状态，尽管混合所有制可能是一种中间状态而非终极状态，但在混合所有制状态下，如何建立良好的治理结构仍然是一项不容忽视的挑战。

朱敏：在国企混合所有制改革的语境下，民营化有没有一些需要注意的误区或面临的挑战？比如，国企改革中如何防止国有资产流失？

张文魁：当然，也有不少人对民营化比较担心，他们担心民营化的过程会成为少数人，特别是权贵人物，大肆瓜分和掠夺国有资产的过程，从而在中国出现一个像俄罗斯那样的寡头阶层。我认为，如果人们反对少数人在民营化过程中以不法手段和不当途径化公为私，这完全可以理解，而且应该避免这种情况的出现。我这里借鉴美国著名经济学家威廉·鲍莫尔提出的“好的资本主义”和“坏的资本主义”的概念，主张在中国推行“好”的民营化，避免“坏”的民营化。“好”的民营化就是：竞争性领域的中小国企，通过公开性、竞争性的方式以公允价格出售转让给非国有投资者，大型、特大型国企通过公开性竞争性的方式以公允价格出售部分国有产权或者在证券市场释放部分国有股份，所有的鼓励性优惠购买计划都要经过严格程序并公开透明；带有垄断租金和资源租金的大型国企主要走上市道路和在证券市场向境内投资者释放国有股，并推进公司治理的商业化，同时通过开放准入以破除行政垄断，通过拆分和替代性竞争以弱化自然垄断，通过公开竞拍和增发牌照以回收资源租金；对于极少数特殊领域的国企，在目前没有把握的时候，可以选择保持国有独资，但要提高公司治理的透明度并强化政府监管。这样一种“好”民营化，不是瓜分国有资产的民营化，而是促进财富创造的民营化，应该得到民众的欢迎。

在上一轮国企民营化改革的时候，中央和地方都出台了一系列的法律法规和规章制度，以防止国资流失和腐败，防止各方合法权益受侵害。在过去几年里，防止国资流失的各种技术性措施也更加完善。这些都使我对民营化过程更有信心。因此，唯一的问题就是国家是否有意愿、有意志启动新一轮民营化。

诚然，民营化不可能解决中国国企的全部问题。即使那些天生的私有制企业，无论是单一股东企业还是多股东企业，无论是非上市企业还是上市企业，它们也有自己的公司治理方面的问题。现阶段我国一些民营企业在诚信守法、承担社会责任等方面还存在很多不足，这也毋庸讳言。但是，这些问题要么无关所有制，要么通过完善市场机制和改进政府监管就可以在很大程度上得以缓解。更重要的是，一个正常的社会，一个繁荣的、以民众福祉为上的社会，应该是一个民有产权能够自由伸张的社会，而不是一个国有产权排挤民有产权的社会。从这个意义上来说，中国的国企民营化过程，实质上也是中国的民权自由化过程。