基于海洋功能区划的山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制探讨*

马 龙,路晓磊,张丽婷,段康弘,宋士林

(1.山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室 青岛 266033;2.国家海洋局北海海洋技术保障中心 青岛 266033)

基于海洋功能区划的山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制探讨*

马 龙1,2,路晓磊1,2,张丽婷1,2,段康弘1,2,宋士林1,2

(1.山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室 青岛 266033;2.国家海洋局北海海洋技术保障中心 青岛 266033)

摘 要:建立山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制是促进山东沿海经济发展、构筑山东海洋生态文明的重要组成部分。结合山东省开展海洋生态补偿工作的现状,基于新修编的海洋功能区划,初步分析了建立海洋生态补偿机制的重要性,并尝试建立山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制整体框架,最后基于海洋功能区的不同属性特征对海洋生态补偿标准的界定进行探讨,以期为山东省开展海洋生态补偿工作和海洋生态文明建设提供理论参考。

关 键 词:海洋功能区划;山东半岛蓝色经济区;海洋生态补偿机制

“十二五”开局之年,我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略—— 《山东半岛蓝色经济区发展规划》正式亮相,这标志着山东半岛蓝色经济区建设正式上升为国家战略,成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。该规划为加快推进山东省海洋生态文明建设指明了方向,也为我们进一步做好海洋生态环境保护提出了更高的要求。

伴随着海洋经济的蓬勃发展和破坏海洋环境现象的时有发生,海洋生态补偿逐渐成为协调经济发展与海洋生态保护、促使可持续开发利用环境资源的重要选择,建立健全海洋生态补偿机制已经成为构筑海洋生态文明的必要组成部分[1]。

1 山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿工作开展现状

目前,山东省开展海洋生态补偿的方式主要包括:传统的海洋生物资源增殖放流活动、伏季休渔、建设人工鱼礁和建设海洋自然保护区,其中尤其以传统的增殖放流、休渔期保护为主,缺乏其他技术含量高、成效好的方式以及过硬的技术的支持。海洋生态保护工作的资金基本还是延续以前的模式,主要来自国家财政资金。

2010年6月12日,山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合制定印发了 《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》(以下简称 “办法”),这是我国首个海洋生态方面的补偿和赔偿办法。《办法》共包括7章26条,主要内容涉及海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定,海洋生态损害赔偿和损失补偿的提出主体和适用范围,赔偿费和补偿费的征收、使用管理和用途,补偿费的各级分成和减免,对赔偿费和补偿费征缴和使用的监督检查等方面。 《办法》的颁布,对深入贯彻实施山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区发展战略规划,加强海洋环境保护、整治、恢复海洋生态,促进海洋经济可持续发展起到了一定的积极作用。

借此契机,各地市级单位对海洋生态补偿工作都进行了有益的尝试。为协调东营海洋经济与海洋生态之间的矛盾,促使海洋资源环境可持续开发利用,东营市率先开展了海洋生态补偿试点工作,积极编制出台 《东营市海洋生态损害赔偿和海域使用补偿暂行办法》,开展海洋渔业资源增值放流工作,开展海洋保护区规范化建设,积极征收海洋生态损害赔偿费和损失补偿费,用于海洋生态治理工作。日照市目前已进行了6个建设项目的生态补偿工作,并按照该项目的海洋环境影响评价报告书及其核准文件确定的数额,采用增殖放流、建设人工鱼礁等形式进行生态补偿。

但是,就近三年来的山东省海洋生态补偿实践,总的来说还存在一系列问题,主要表现在以下几个方面[2]:① 从国家层面上由于缺乏海洋生态补偿方面的基础性法律制度支撑,使得地方开展海洋生态补偿工作得不到有效的保障;② 山东省海洋生态补偿机制尚处在探索阶段,对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一,生态补偿金额计算方法还不完善;③ 海洋生态保护需要多个涉海部门间的协调配合和统筹推进,海洋生态补偿还缺乏长效机制和统筹规划;④海洋生态补偿机制单一,补偿标准局限性大;⑤ 海洋生态补偿资金投入有限,还未起到统筹经济发展和生态保护的效果。

鉴于上述问题,本文旨在结合海洋功能区划制度,从各海洋功能区的不同属性出发对建立海洋生态补偿机制进行了探索,尝试为山东半岛蓝色经济区进行海洋生态补偿工作提供一种可以借鉴的思路。

2 建立基于海洋功能区划的海洋生态补偿机制的重要性分析

2.1 海洋功能区划是海洋生态补偿机制建立的重要依据

海洋功能区划是深入了解海洋资源、保护海洋环境的一项基础性工作,根据海域区位、自然资源环境条件、社会经济发展需要以及开发利用现状科学确定海域功能,并划定具有最佳功能的海洋功能区,从而指导海域的合理使用[3]。我国建立海洋功能区划,目的是系统揭示海洋资源和空间区域分布规律以及各地区海洋开发需求特征,将海域划分为适合海洋开发活动的各类型海洋功能区,并制定相应空间功能管制要求,从而有效发挥起引导和调控海洋开发利用活动、配置海域资源的基础作用。

目前,我国开展海洋工程建设海洋环境影响评价工作的重要参考依据之一就是海洋功能区划。在用海项目申请用海阶段,首先需要明确其与现行海洋功能区划的定位和要求是否一致,其次明确该用海项目对海洋生态环境以及对周边利益相关者所造成的影响,以及是否满足海洋功能区划对该区域海洋生态环境保护的要求。作为海洋功能区划的最小功能单元,不同的海洋功能区具有不同的海洋生态系统服务功能,区内对海域使用的要求也不尽相同。因此,将海洋生态补偿的实施与海洋功能区划相结合,并根据海域的主导功能为补偿标准与补偿方式的制定提供参考,将会对科学开展海洋生态补偿工作提供重要的技术支撑。

2.2 海洋生态补偿的有效实施将会促进海洋功能区划的科学制定,合理界定用海需求

海洋生态补偿机制的建立是为了改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度[4]。换句话说,是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中,对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用,其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为,增强人们的环保意识,有效保护海洋生态环境,使我国彻底摆脱简单粗放式的用海方式。

我国现行的填海造地海域使用金征收标准为30～60元/m2,彭本荣等[5]通过建立 “生态——经济”模型对厦门填海造地进行经验估算,得出在厦门每平方米填海造地生态损害的价值为279元;张慧[6]通过研究青岛前湾填海造地对海洋生态系统服务功能所造成的损害,得出单位面积的生态系统服务功能价值损失为219.56元/m2。通过上述研究不难发现,填海造地所造成的生态损害价值远远高于现行的海域使用金征收标准。虽然目前还缺乏统一的海洋生态系统服务功能损害以及海域使用金征收标准计算方法,但是填海造地海域使用金征收标准偏低与房地产开发的高额利润形成的巨大反差,在某种程度上造成了近些年来围填海活动的空前高涨并且只重开发不重保护的局面。因此,通过科学制定海洋生态补偿标准,并加强对海洋生态补偿的监督管理,将会对合理界定用海需求起到积极的指导意义,并进一步促进海洋功能区划的科学制定。

3 山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制的整体框架界定

无论如何界定海洋生态补偿机制,如何开展海洋生态补偿工作,说到底都是要解决 “为什么开展海洋生态补偿”、 “海洋生态补偿涉及哪些内容”以及 “如何有效地进行海洋生态补偿”这三个问题。因此,面对上述问题,基于《山东省海洋功能区划》,首先需要明确以下内容:

3.1 补偿原则

浙江省是我国第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份。在 《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,浙江省确立了建立生态补偿机制的基本原则,即 “受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”的原则。

根据 《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》,山东省也基本明确了用海补偿原则,即—— “用海必补、损害必偿”。但是,笔者认为这个原则稍显宽泛,需要结合生态保护与经济长远发展再进行细化,因此可以借鉴浙江省所制定的原则,将其作为进行海洋生态补偿的基本原则。

3.2 补偿主体和补偿对象

《办法》中明确不仅因违规建设项目用海造成海洋生态环境损害者将受到处罚,因合法建设项目用海导致海洋生态环境改变的也要进行损失补偿。因此,结合山东半岛蓝色经济区海洋生态现状,可把海洋生态补偿主体分为两种类型:一是政府,主要考虑到政府在整个海洋生态补偿过程中起主导、监督及管理作用;二是从事影响海洋生态环境开发建设的单位和个人,如海岸工程和海洋工程项目、港口建设、海上油田溢油、船舶油污、企业排污等活动。而海洋生态补偿的对象则主要分为三种类型:一是对遭受破坏的海洋生态环境进行生态修复(如,增殖放流、人工渔礁建设)作出贡献的单位和个人;二是因海洋自然保护区建设而自身利益受影响的单位和个人;三是由于海洋开发活动以及产生的污染事故而受到损害的单位和个人。

3.3 补偿标准

补偿标准一直是制约我国开展海洋生态补偿工作的关键问题,许多现行的补偿标准缺乏科学依据,没有体现出因地制宜性,致使其在执行过程中出现许多问题和矛盾。针对海洋生态损害赔偿费和损失补偿费金额,山东省制定了 《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》(省标准号:DB37/T1448-2009),并将其纳入到用海工程海洋环境影响评价工作中。但是,在实践过程中也存在一些问题。

因此,笔者认为在确定生态补偿标准时,必须考虑以下因素的综合作用和影响:① 环境行为的性质和程度;② 生态环境所属的区域和地区;③生态环境受影响的范围和程度;④ 生态环境恢复的难易程度等。此外,海洋生态补偿标准的界定还应涉及海洋生态保护方的投入、受益方的获利、生态破坏的修复成本、生态系统服务功能的价值等因素。海洋生态补偿标准的下限应是海洋生态保护方的投入、海洋生态破坏的机会成本及修复成本三者的总和;补偿标准的上限则是海洋生态系统服务功能的价值。由于目前我国开展海洋生态系统服务功能价值的研究还尚在探索阶段,因此相关方法还有待进一步确定,而且最终海洋生态系统服务功能价值的量化需要由国家法定的专业评估机构来进行。总而言之,应该在国家制定统一的标准后,各地根据社会、经济、环境条件确定相应的地方标准。

3.4 资金来源

按照 “谁开发、谁保护,谁收益、谁补偿”的原则,海洋生态补偿的资金来源将主要分为两部分:一部分主要是由海洋开发利用的受益者或海洋生态的破坏者进行支付,另一部分生态补偿资金仍需通过中央政府财政转移支付的方式,用于开展当地海洋自然保护区建设以及其他常态化的生态补偿工作。

3.5 补偿方式和途径

目前,山东省开展生态补偿的方式主要是通过开展海洋生物资源增殖放流活动、建设人工鱼礁以及建设海洋自然保护区。笔者认为,应转换长期以来以政府为主导的行政补偿方式,综合运用政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术和智力补偿等多种方式与手段,采取财政转移支付、生态保护专项、环境税费制度等方式,将新型补偿方式与传统补偿方式相结合。

3.6 补偿的落实监督管理

海洋行政主管部门作为海洋生态补偿落实者和监督者,应当将生态补偿纳入到海洋工程、海岸工程项目建设的申请审批、日常监督和竣工验收工作中,并贯穿其始终。在申请审批阶段,需要海洋开发利用者进行海洋生态损害评估,并明确其进行海洋生态补偿的资金保障力度;在施工过程中进行跟踪监测,评价是否满足海洋生态影响评价要求;在竣工结束后,还要进行后评价工作,并将海洋生态补偿的工程实施、资金使用与生态效益纳入定期考核与绩效评估,实施监督。

此外,由于海洋生态补偿费数额巨大、政策性强,应当由专门的机构征收管理,保证专款专用。同时,审计部门也要加强海洋生态补偿费使用情况的审计和监督,保证补偿资金在各级财政的监督下封闭运行,做到分级管理,不挤占、不平调、不挪用,使海洋生态补偿制度真正实现抑制不合理的用海需求,保护海洋生态环境,保护社会成员共同利益的目标。

4 基于山东省海洋功能区划的海洋生态补偿标准探讨

根据新修编的 《山东省海洋功能区划(2010～2020年)》,结合山东省海洋自然环境和自然资源特征、海域开发利用现状、环境保护及海洋经济战略发展需求,划分了农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区共8个类别329个海洋基本功能区。每个海洋功能区都具有不同的属性特征,因此需要结合不同的用海要求进行相应的海洋生态补偿工作。海洋生态补偿工作的整体框架如前所述,但是针对补偿标准而言,需要结合各海洋功能区的基本属性以及主要用海类型界定适宜的参考指标,具体详见表1所述。

(1)农渔业区:是指适于拓展农业发展空间和开发利用海洋生物资源,可供围垦,渔港和育苗场等渔业基础设施建设,海水增养殖和捕捞生产,以及重要渔业品种养护的海域。区内要求保护水产种质资源、重要经济渔业品种及其产卵场、越冬场、索饵场和洄游通道等重要渔业水域。该区内用海方式主要为围海养殖和开放性养殖。因此,相应的参考指标主要考虑对海洋环境造成的影响、海域开发利用率、水产品经济产值等。

(2)港口航运区:是指适于开发利用港口航运资源,可供港口、航道和锚地建设的海域。区内主要用于港口建设、海上航运及其他直接为海上交通运输服务的活动。区内新建和邻近海洋生态敏感区的港口应根据周边海洋功能区的环境质量要求提高水域环境质量标准。该区内主要的用海方式为填海造地、构筑物、港池、专用航道、锚地及其他开放式用海。因此,相应的参考指标主要考虑从对海洋环境造成的影响、占用海域资源情况、港口经济效益等。

(3)工业与城镇用海区:是指适于发展临海工业与滨海城镇的海域。区内的临海、临港工业和城镇开发建设应体现集中集约用海的要求,保障国家和地方重大建设项目的用海需求,优化产业结构,提高海域空间资源的使用效能。区内要求加强功能区环境监测与评价,注重对毗邻功能区的保护,防止海岸工程、海洋工程污染海域环境。根据周边海洋功能区的环境质量要求,可适当提高工业与城镇用海区水域环境质量标准,降低区域活动对区域环境质量的影响。该区内主要的用海方式为填海造地。因此,相应的参考指标需要考虑对海洋环境造成的影响、占用海域资源情况、工程投资与填海收益等。

(4)矿产与能源区:是指适于开发利用矿产资源与海上能源,可供油气和固体矿产等勘探、开采作业,以及盐田和再生能源等开发利用的海域。区内要加强矿产与能源开发利用活动监视监测,防止海岸侵蚀、溢油等灾害和影响的发生。该区内主要的用海方式为盐业、人工岛式油气开采、平台式油气开采等,因此相应的参考指标主要考虑对海洋环境造成的影响、资源开发投资与效益以及生态保护投入等。

(5)旅游休闲娱乐区:是指适于开发利用滨海和海上旅游资源,可供旅游景区开发和海上文体娱乐活动场所建设的海域。区内禁止破坏自然岸线、沙滩、海岸景观、沿海防护林等工程项目建设,整治损伤自然景观,修复受损自然、历史遗迹,养护海滨沙滩浴场。该区内主要为开放式用海,包括浴场、游乐场等,因此相应的参考指标主要从当地旅游开发与投资及相应产值进行考虑。

(6)海洋保护区:是指专供海洋资源、环境和生态保护的海域。区内要加强用海活动监督与环境监测,维护、恢复、改善海洋生态环境和生物多样性,保护自然景观,提高保护水平。加强海洋保护区功能区运行质量的监控、管理,整治区内的不合理用海工程,并对受损的海洋生态系统进行修复。因此,相应的参考指标主要从海洋保护区自身资源及环境特征进行考虑。

(7)特殊利用区:是指供军事及其他特殊用途排他使用的海域。为便于海域使用管理,排污倾倒要达标排放,同时要在特定的水动力条件强、水体交换快的海域进行,将对海洋自然环境的影响降到尽可能小的程度。要加强海洋特殊利用功能区的监控、管理,严查非法排放、严禁超标排放。该区内主要为海底电缆管道、透水构筑物、取排水口、污水达标排放、倾倒用海,因此相应的参考指标主要考虑对海洋环境的影响及工程经济效益。

(8)保留区:是指为保留海域后备空间资源,专门划定的在区划期限内限制开发的海域,主要包括由于经济社会因素暂时尚未开发利用或不宜明确基本功能的海域,限于科技手段等因素目前难以利用或不能利用的海域,以及从长远发展角度应当予以保留的海域。由于对保留区限制开发,因此暂不考虑对该区内进行海洋生态补偿。

表1 基于山东省海洋功能区划的海洋生态补偿标准主要参考指标

5 展望

当前,我国海洋事业呈现出全面发展的良好势头,加强海洋生态文明建设正面临着难得的历史机遇。但是与此同时,海洋生态文明建设也面临着严峻的挑战,建设海洋生态文明的任务依然十分艰巨。为此,国家海洋局积极应对,在 《关于开展 “海洋生态文明示范区”建设工作的意见》中明确指出要推动沿海地区海洋生态文明示范区建设,力争到 “十二五”末建成10个～15个国家级海洋生态文明示范区,之后又陆续制定了《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》和 “海洋生态文明示范区建设指标体系 (试行)”,力争进一步引导沿海地区正确处理经济发展与海洋生态环境保护的关系,推动沿海地区发展方式的转变和海洋生态文明建设。

面对我国现存海洋环境状况与海洋经济快速发展形成的鲜明对照,生态补偿被一致认为是协调经济发展与环境保护、促使可持续开发利用环境资源的有力措施。《海洋生态损害评估技术指南 (试行)》的出台,更是为建立完善的海洋生态环境损害赔偿制度、规范海洋生态损害评估工作做出了有益的尝试。今后,海洋生态补偿机制还应纳入国家生态补偿的总体框架体系中,统筹生态保护与经济发展,并建立生态补偿长效机制。此外,坚持规划用海,严格实施海洋功能区划,全面提升海洋功能区划的科学性、前瞻性,以生态友好、环境友好的方式开发使用海洋,维护、保持海洋生态系统基本功能[7]。

参考文献

[1] 阮成宗,孔梅,廖静,等.浙江省海洋生态补偿机制实践中的问题与对策建议[J].海洋开发与管理, 2013,30(3):89-91.

[2] 刘慧,黄秉杰,杨坚.山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿机制研究[J].山东社会科学,2012(11): 142-145.

[3] 栾维新.海洋功能区划是依法管理海域的科学基础[J].海洋开发与管理,2008,25(8):23-27.

[4] 李锋.无居民海岛生态补偿机制初探[J].海洋技术,2010,29(3):125-127.

[5] 彭本荣,洪华生,陈伟琪,等.填海造地生态损害评估:理论、方法及应用研究[J].自然资源学报, 2005,20(11):713-726.

[6] 张慧,孙英兰.青岛前湾填海造地海洋生态系统服务功能价值损失的估算[J].海洋湖沼通报,2009 (3):34-38.

[7] 刘赐贵.加强海洋生态文明建设促进海洋经济可持续发展[J].海洋开发与管理,2012,29(6):16-18.

* 基金项目:山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室开放基金资助项目(2011019).