解读：盘点新《预算法》几大亮点

●本刊编辑部

解读：盘点新《预算法》几大亮点

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新《预算法》吸收了我国近年来改革发展的成果与经验，特别是将党的十八大和十八届三中全会关于全面深化财税体制改革的精神贯穿于新《预算法》中，顺应了当前经济发展形势，引领了财税体制改革方向。对比新旧《预算法》，新《预算法》呈现出以下几大亮点。

亮点一：建立公开透明预算制度

新 《预算法》在立法宗旨中开宗明义，第一条即增加并明确“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，将建立公开透明的预算制度作为新《预算法》实施的总目标之一。相比于旧法，预算公开首次入法，正是顺应了近年来公众对预算公开的强烈呼声与完善公共财政体制的要求。

近年来，随着公共财政体制的完善，预算公开的呼声日益强烈。特别是自2008年《政府信息公开条例》实施以来，预算公开的步伐不断加快，中央各部委和部分地方政府部门先后公开本部门预决算。但仍有不少部门对预决算公开讳而避之，以“信息保密”为由拒绝公开。新《预算法》将预算公开纳入法律程序，无疑将对加快预算公开进程助一臂之力。

同时，新《预算法》新增第十四条还专门对预算公开具体内容做出了详细规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”这些明细条款对预算公开的主体、时间、内容给予了明确规定，使各部门在预算公开过程中无责可推，有利于加快我国预算公开化进程，推进公共财政体制进一步完善。

亮点二：实行全口径预算管理

十八大报告首次提出了要 “加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，2013年中央部门第一次实现了全口径预算公开，为《预算法》修订中关于全口径预算的规定明确了定位。

新《预算法》中规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即全口径预算下的“四本预算”；并要求“四本预算”之间既要保持完整、独立，又要做好相互衔接。随之，第六条至第十一条分别对各类预算给予了明确说明和解释，同时在新《预算法》第三章“预算收支范围”中分别列举了各自所涵盖的收支范围。这样大篇幅比例予以规定介绍，体现了对实行全口径预算管理的高度重视。

新《预算法》要求政府的全部收入和支出都应纳入预算，并推进全口径预算公开。财政部部长楼继伟在解答全口径预算中第四本预算“社会保险基金预算”时指出：“社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括来自于一般公共预算中转移进来的。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。另外，还有大量的资金是财政补贴进去的，是公共预算当中补贴进去的，因此社会保险基金预算也要公开。”

亮点三：建立跨年度预算平衡机制

“建立跨年度预算平衡机制”是十八届三中全会公报中对预算管理的新提法，此次《预算法》修订将其列入新《预算法》中，以建立健全预算中长期规划，既贯彻了全会精神，也适应了当前经济发展形势的要求。

一味地强调预算年度收支平衡容易导致在经济增速放缓时出现 “过头税”，在经济快速增长时故意少征不征税，不利于国家经济发展与宏观调控。新《预算法》改变旧法中“各级预算应当做到收支平衡”的规定，而将预算平衡置于更长期的预算规划中，为实施中长期财政管理预留了空间。

新《预算法》第三十二条对预算编制补充了“应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要”编制预算的规定。在建立跨年度预算平衡机制基础上，“附则”第九十七条进一步规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”这与党的十八届三中全会报告中“中国建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”是相吻合的。

亮点四：规范地方政府债务管理

1994年《预算法》明令禁止地方政府发行地方债券，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但随着经济形势的不断发展，地方政府在推动地方经济发展中已经形成了大规模政府债务。从审计署公布的截至去年6月份全国地方债务情况（按偿债责任）看，地方政府大致有12万亿元的债务，包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。为防止地方债务风险进一步扩散，允许地方政府发行债券融资已成为必然。

虽然允许地方政府举借债务，但新《预算法》也对地方政府债务管理提出了严格控制。新《预算法》第三十五条对地方政府债务管理给予了“五条限制”：一是只有“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”才能举债；二是举债规模需经全国人大或人大常务委员会批准；三是在国务院下达的限额内举债；四是要有债务偿还计划和稳定偿还资金来源，且只能用于公益性资本支出；五是建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处理机制以及责任追究制度，对地方政府债务实施监督。这为规范地方政府债务管理提供了有力指导。

地方政府拥有发债权，被许多专家视为是新《预算法》的最大亮点之一。也有学者认为，新《预算法》允许地方政府发债让地方财政独立完整，使得地方财政与中央财政一样，拥有了独立性与完整性。楼继伟部长在回答规范地方政府债务管理时强调，地方政府债务管理要重点解决三个层面问题，即“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”。地方政府部门应从这三个层次深入思考，着力构建规范合理的地方债务管理机制。

亮点五：完善财政转移支付制度

转移支付结构不合理，专项转移支付项目过多、规模过大，一直以来为代表、学者所诟病。根据2013年全国财政决算报告，2013年中央对地方一般性转移支付2.43万亿元，专项转移支付1.86万亿元，专项占全部转移支付的比重为43.3%。因此，完善转移支付制度，清理、整合、规范专项转移支付成为本次新《预算法》着重解决的问题之一。

对比新旧《预算法》关于转移支付制度相关规定，新《预算法》中的总体变化是“专项转移支付将会减少，一般转移支付会增多。”这主要体现在两个方面：一是新《预算法》确立了一般性转移支付的主体地位；二是明确了转移支付定位，限制设立专项转移支付。

新《预算法》第十六条增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。专项转移支付用于办理特定事项，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。这实际上确定了“以一般转移支付为主体，专项转移制度逐渐退出”的财政制度，有利于进一步优化转移支付结构，提高转移支付资金分配和使用的科学性、公平性。

此外，新《预算法》还对硬化预算支出约束、完善预算审查监督、国库集中收付管理、预算支出绩效等方面均作出了规定，特别是对预算审查监督方面，进一步强化了人大对预决算的审查监督权。■