政府权力再“瘦身”：如何做实？

背景材料：

政府权力再“瘦身”：如何做实？

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话题嘉宾

邓淑莲：上海财经大学公共经济与管理学院教授，研究方向为公共预算理论与实践

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

王丛虎：中国人民大学公共管理学院行政管理学系副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

王飞：河南省驻马店市财政局纪检监察干部，高级经济师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

2014年4月22日，国务院发出《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（以下简称《通知》），决定对各部门现有非行政许可审批事项进行清理。《通知》指出，此次清理对象是已向社会公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单所列非行政许可审批事项，并强调清理工作要按照统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，规范行政管理行为，促进依法行政，推进政府职能转变。

所谓非行政许可审批事项，一般是指由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批事项。继各部委晒权力清单之后，国务院发出《通知》要求各部门对现有非行政许可审批事项进行清理，意味着我国行政审批制度改革再进一步。

全面清理非行政许可审批事项既是转变政府职能的重要一环，也是建设法治政府的强化举措。尽管很多人对非行政许可审批并无清晰概念，但其已渗透到生活的很多领域，上至国家部委、下至县乡政府，凡是具有行政执法权的行政机关、事业单位和组织，几乎都在行使着这一权力，譬如政府内部或者政府间对人事、财务、外事等事项的审批、园林部门的“绿化工程设计方案审批”、税务部门的“公路货运业自开票纳税人审批”、进入政府产业园区许可证、施工许可证等，其存在的多、乱、杂且在相关领域设定、实施不够规范、主观性强、处于行政权力的灰色地带等，束缚了市场活力和发展动力，取消则意味着政府收回“越权”之手，进一步释放改革利好。但如何彻底完成这次对非行政许可审批事项的“大扫除”、于法有据地推进此次政府权力“瘦身”也成为《通知》发出之后各方关注的焦点。本期监督沙龙聚焦非行政许可审批事项的清理，就如何做实这项改革工作进行全面探讨。

非行政许可审批影响政府效能和市场活力

主持人：今年3月，国务院审改办公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，涵盖60个相关部门，1235项正在实施的行政审批事项，其中非行政许可事项369项，约占三成。在我国，非行政许可审批事项缘何存在？

邓淑莲：为保证权力的安全、有效运行，权力的配置是不可缺少的手段。立法权与行政权的分离是现代国家治理在政治上的必然选择。政府作为行政执法机关，只能执行立法机关的决策。也就是说政府须依法行政。但现实中，为发挥政府的主动性，政府都有一定程度的决策权，行政审批即是一种。但即便如此，行政审批亦必须在法律下进行，行政审批只能依法进行，否则政府的权力则无法受到约束。非行政许可审批事项形式上看是加强公共管理，实际上很多是行政权力对市场（民众）过多过滥的干预，其存在的根本原因是行政部门的利益驱动，是对权力的享受和利用权力寻租，是依法行政薄弱的表现。

翟继光：非行政许可审批事项的存在源于政府对市场的干预，我国的市场经济是从计划经济发展而来的，计划经济的本质是政府对市场活动的全面控制，而市场经济的本质则是政府对市场活动的全面放权。我国正处于从政府对市场活动全面控制到全面放权的改革过程中，从1994年至今我国政府已经放弃了大多数控制市场的权力，但仍然保留了一些在当时看来有必要的控制权。目前国务院对非行政许可审批事项的改革是进一步实现政府对市场的放权、进一步提高市场活力的重要举措，也是我国市场化进一步推进的表现。

王丛虎：非行政许可事项实际上是我国全能政府下的产物。在传统的政府管理模式下，政府过分依赖行政权力和单一行政手段，于是通过行政审批或行政许可进行强制性管理成为必然。再加之立法规范性、程序性以及其天然的滞后性，于是以“红头文件”代行行政许可或审批依据则成为政府部门的不二选择。

王飞：非行政许可审批事项的存在，主要源于《行政许可法》为其保留的一席之地。《行政许可法》第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”而在《行政许可法》公布实施后，根据当时有效管理的需要，国务院于2004年决定保留部分属于政府内部管理事务的非行政许可审批事项。同时明确，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，对这些非行政许可审批事项要逐步取消或作必要调整。

主持人：非行政许可审批事项通常被认为是一些没有法律依据的“红头文件”所规定的审批事项，其存在产生了哪些影响？

邓淑莲：一是增加企业和个人活动的成本，扭曲市场经济的作用，抑制市场经济的活力，损害经济发展的原动力。二是为权力寻租提供了机会和可能，是各种贪腐产生的直接原因。三是引起社会公众对政府的怨愤，导致双方矛盾突出，社会隐患增加。四是由于许多非行政许可审批事项没有法律依据，以此干预市场活动，必将引起市场对其行为合法性的质疑，造成政府“不按规则办事”的社会印象。掌握公权力的社会管理者和执法者的“示范”不仅使政府信誉有损，而且危及社会诚信，导致整个社会的交易成本高昂，效率低下，长此以往，必将影响国家整体的竞争力。

翟继光：我国的审批事项最初都是没有明确法律依据的，其本质是一种行政措施，而非法律授权行为。随着我国法治建设的不断完善，一些重要的审批事项逐渐取得了法律依据。2004年7月1日《行政许可法》实施以后，有法律依据的行政审批事项都按照行政许可制度予以规范化了，没有法律依据的或者无法纳入《行政许可法》规范的审批事项暂时作为非行政许可审批事项存在。由此导致非行政许可审批事项基本上变成了没有法律依据的“红头文件”规定的审批事项。这些审批事项在2004年是有存在必要的。但随着我国市场经济的进一步完善，这些非行政许可审批事项已经成为市场经济释放活力的枷锁，成为企业的沉重负担，也变成了一些部门以权谋私、借此寻租的手段，目前已经到了非改不可的地步。

王丛虎：第一，破坏了依法行政的秩序。“法无明确授权不得行使”是行政机关依法行政的应有内涵，也是我国行政许可的基本依据。同时，我国《行政许可法》对于行政许可必须依法进行作出了明确确定。显然，没有法律依据，只根据“红头文件”的规定所进行的非行政许可审批违背了依法行政的原则和《行政许可法》的明确规定；第二，容易滋生腐败行为。依据“红头文件”所进行的行政审批具有很大随意性和人为因素，这样很难保证其公正性、公开性、公平性，也为权钱交易埋下伏笔；第三，影响了政府的公信力。非行政许可审批事项奉行的是“以许可代管理”或“只许可不管理”，而行政许可又往往蕴藏着权力的滥用、腐败交易。这样，严重影响了掌握非行政许可权机关的形象，也降低了政府的公信力。

王飞：一定意义上看，非行政许可审批事项的存在也是为了方便部门管理，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范。在非行政许可审批过程中，由于没有明确的法律规定，对政府非行政许可审批权的制约监督薄弱，导致权力寻租空间较大，也容易形成腐败滋生的土壤。过多非行政许可审批事项的存在，一方面使得政府“管得太多”，增加了政府负担，降低了政府的效能；另一方面又给公民个人和企业带来了诸多不便，降低了社会和市场运转的效率，同时还限制了市场的活力，影响了市场在资源配置中发挥的作用。

做实清理工作，让多余的权力走开

主持人：有专家对清理非行政许可审批事项评价说：“这一块一旦废除，对相关部门就是革命性的调整。”对此次国务院发文彻底清理非行政许可审批事项，您又作何评价？其对政府部门及市场、社会的改革意义体现在哪些方面？

邓淑莲：市场机制是迄今为止人类所发明的最有效率的制度，一个好的政府，肯定是重视市场作用、将市场放在第一位的政府。当届政府提出市场机制的决定性作用无疑是良好治理的好兆头，彻底清理非行政许可审批事项实际上是清理政府对市场不必要干预的权力，是市场经济发挥决定性作用的前提。该项做法如能完全落实，确实能够减轻社会公众的负担和成本，对增加经济活力，促进经济发展具有积极意义。但是，企业和个人的全面松绑，市场经济决定性作用的发挥最终有赖于是否能将政府权力真正关进笼子里，这需要完善的法律建设，包括《财政基本法》的建设和《预算法》的修订，和各种配套改革的实施，而不是单纯取消非行政性审批事项所能解决的。但现有制度框架下能够做到这一点已经是一种进步。

翟继光：政府部门权力的大小、其对市场的控制能力在很大程度上体现在其审批事项的多少，因此，取消政府部门的审批事项就相当于限制了政府部门的权力，降低了其对市场的控制能力。从这个角度来看，这次改革对某些审批事项比较多的部门而言可能就意味着革命性的调整，一旦其大部分审批事项被取消，其对市场的控制权力将被大大压缩，以后，企业再也不用与这些部门打交道了，这些部门再也没有理由去找企业的麻烦了。这一改革对政府部门、市场以及社会都具有重要意义。一方面，政府干预市场的权力缩小以后，其违法干预市场的现象将基本消失，政府部门可以将精力用于为市场和社会提供更优质的公共服务上，可以将精力用于需要政府干预但目前政府尚未有足够精力管理的领域。另一方面，市场在资源配置中可以起到更重要的基础性作用，企业投资的方向主要由市场决定，而不由拥有审批权的政府部门决定。这一改革对社会改革也有引导作用，随着政府权力的调整，社会改革将朝着更加民主、法治、文明的方向发展。

王丛虎：对于非行政许可审批事项的清理必然触动一些部门的利益、调整一些部门的权力或组织架构。当然，必将遇到各种阻力。但是，我们更多应该看淡，清理和改革这些许可和审批事项是我国确立市场起决定作用、建设法治政府的必然要求，也是建立政府、市场、社会多元主体良性互动的基础和保障。为此，不管这种“革命性的调整”遇到什么样的阻力，我们都应该坚持下去。

王飞：国务院彻底清理非行政许可审批事项，有利于改革行政审批，建设有限政府，让市场决定资源配置，就像政府革自己的命，这也是块难啃的硬骨头。

主持人：从目前情况看，文化部、人民银行、质检总局等部门的非行政审批事项皆为零，但有的部门，非行政审批事项比例仍然较大。以国家税务总局为例，其行政审批事项共有87项，其中行政许可审批事项7项，非行政许可审批事项高达80项，这反映出什么问题、对此次权力“瘦身”会有怎样的影响？

邓淑莲：这与部门的性质、职责、权力大小以及影响力有密切关系。

翟继光：这反映出不同部门放权的速度和力度是不同的，有些部门所涉及的领域基本不涉及政府利益可以首先放开搞活，如文化领域，这些部门放权的速度比较快，力度也比较大。有些部门所涉及的领域关系政府的重大利益，如投资和税收领域，如果放权过快，政府的税收收入会受到影响，因此，税务部门放权的速度比较慢，力度也比较小。当然，税务部门也一直在放权，之前已经取消了很多行政审批事项。此次“瘦身”改革并不意味着会取消一切审批事项，某些对政府利益有重要影响的审批事项仍然会保留下来。

王丛虎：这说明我国税收制度还处于不断的变革中，税收的法律秩序还没有完全建立起来。进行非行政许可审批事项的清理必将推动我国税收制度的完善，并逐步走向法制化道路。

王飞：一些部门的非行政许可审批事项大大超过行政许可审批事项，在一定意义上意味着，非规范的行政审批权限设定超过了规范的行政权限设定，偏离职权法定的轨道，增加了公民、法人和其他组织的义务。这种状况不利于规范行政审批权限的设定和实施，不利于更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，不利于有效监督行政机关实施行政管理。

国务院各部门是清理的主体。通过清理实现中央政府的“权力瘦身”，也将为地方政府全面清理非行政许可审批事项作出表率，有助于地方各级政府推进依法行政的进程。

主持人：清理非行政许可审批事项涉及很多社会组织的切身利益，一些职能部门不愿放权是显而易见的。有专家说，取消非行政许可审批比行政许可审批的难度还要大，对此，您作何解读？您认为这个难度体现在哪里？

邓淑莲：难度体现在两方面：一是部门对自身利益的保护。取消审批权意味着削减部门权力和收益，部门当然会有 “阻挠”的动力，甚至以影响公共管理效率或效果为理由。二是可能来自一些制度上管理上的一些规定。如某部门能够获得的预算经费不足，而上级部门又没有更多的财政拨款，因而可能会默许某些部门以收费弥补预算经费的不足。

翟继光：自2004年起，我国行政许可已经朝着法治化、规范化的方向不断前进，审批机关寻租的空间比较小，取消行政许可事项对其权力的影响不大。但非行政许可审批事项由于法律控制不严，审批机关自由裁量的空间比较大，寻租的空间也比较大，取消非行政许可审批事项是对审批机关权力的重大限制，因此，取消的难度也比较大。为了给本部门争取更多的权力，拥有审批事项的部门会夸大该审批事项的重要性，从而争取中央决定将其保留或者改革后保留。中央决策部门由于信息不对称导致其在很大程度上仍然需要依靠各审批部门来判断是否取消某项审批事项。最后可能出现各审批部门把一些意义不大的审批事项取消，而一些对市场影响较大的审批事项仍然保留下来。对此，中央决策部门除非深入市场和基层进行调研，否则，难以做出正确判断。

王飞：非行政许可审批清理难是部门利益和地方利益在作祟,很多社会组织直接靠这个吃饭。某些行业协会和职能部门进行挂靠衔接，在行政审批被压缩的情况下，就有可能通过非行政许可审批 “反哺”，进行利益输送。取消非行政许可审批在某种程序上是对上述既得利益的“割肉”，必然受到抵制，这就需要突破利益固化的藩篱、打好攻坚战。

主持人：在国务院开展行政审批制度改革过程中，曾有一些行政审批事项在放权之后又收回去了，或者被削减的行政审批制度以非行政审批的身份 “复活”；在陆续取消和调整一批非行政许可审批事项的过程中一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，出现了“边减边增”、“先减后增”的现象，这又反映出什么问题？如何做实此项改革、保证此次全面清理不做表面文章？谈谈您的想法建议。

邓淑莲：这充分证明了在某些部门看来，行政审批的真正作用和目的是增加本部门的权力、影响力或寻租机会和收益，而非弥补市场的不足，从而有利于经济和社会的发展。政府及其部门的权力一旦获得，很难被取消，即具有刚性，政府官员会以信息优势，甚至是动用公权力维护已获得的利益。因此，任何 “动政府奶酪”的措施都会遇到强力的阻碍。当这种措施来自于上级政府，下级部门虽然不敢明着对抗，但会采取迂回战术，如变换形式来应对上级政府，以保护自身的利益。

各项改革方案和措施，要想落到实处，从近期看，首先能做的，是将政策和措施明晰化，具有可操作性和可监督性，其次，是所有有关文件和过程都要公开透明。将有关的可操作性、可监督的政策和措施公开，然后让整个社会监督。最后，对违反规定的部门有惩戒措施，而这些惩戒措施也必须是公开的。政府有关部门在上级的压力和公众的严密监督下就会按照规定做。从长期看，要借助法律的建设，通过法律的完善，促进依法行政。

翟继光：上述现象反映出两个问题，一是审批部门不愿意放权，它们总要想方设法在实质上保留审批权限，二是有些审批事项是必要的，一旦取消，市场可能就乱了，只能“复活”原审批事项或者改变形式进行审批。为了做实此次改革，上述两方面问题都应当注意。一方面应提防审批部门表面放弃审批，实质仍掌握审批权的现象出现，另一方面也不能为了减少审批权而将一些目前仍有必要的审批事项予以取消，这样会导致一系列市场乱象，出了事仍需要相关政府部门来处理。因此，此次改革必须进行深入的调研，一方面听取市场主体的意见，另一方面听取审批部门的意见，同时还应当借鉴国际上的通行经验，总之，最终目标是能够做到 “让市场的归市场，让政府的归政府”。

王丛虎：制度的设计与改革是一个层面的问题，而制度执行则又是另外一个层面的问题。一般认为，制度的设计与改革只是制度成功的第一步，而制度得以执行才是制度成功的最根本、最重要的保障，甚至要占到90%以上的分量。所以，行政审批制度的削减或者取消只是制度成功的第一步，更重要在于如何保证能够按照变革后的制度进行落实。“边减边增”、“先减后增”的现象说明制度执行出现问题，监督不力、制裁不强、相关利益者参与不够等都会成为制度执行的阻力。为此，增加公开透明度、加大监督监察、增强制裁力度，用法律制度和法律责任固化改革成果才能保证改革的可持续性。

王飞：非行政许可审批的最大问题是审批过程中对权力监督制约少，暗箱操作空间大。要从根本上清理规范非行政许可审批，必须用制度加以约束。明确政府内部审批的权限、范围、条件、程序、时限等，加强权力清单制度建设，约束政府权力，推进政务公开，切实加强机关效能建设，提高审批效率，把权力关进制度笼子里的改革引向深入。■

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