社会力量在居家养老服务中的作用探讨

陈景亮

（闽南师范大学 历史与社会发展学院，福建 漳州363000）

居家养老服务由20世纪50年代初的英国社区照顾发展至今，成为诸多国家主流的养老模式。20世纪80年代，我国开始社会福利社会化的改革思路，提出社区居家养老的理念，并确定了社区居家养老在社会养老服务体系中的基础地位。在人口快速老龄化的当代中国，政府是社区居家养老服务的主要推动者，但我国政府几乎包办了社区居家养老服务的全部事务，政府不仅自身负担沉重，社区居家养老服务也不能持续开展。西方国家经验证明，要推动社区居家养老服务的健康发展就必须在市场机制的配置下，让社会力量深度介入社区居家养老服务，从而提供有效的服务供给。目前社会力量在我国社区居家养老服务体系中的角色定位模糊，并不能有效的发挥其效用。因此，本研究以漳州市芗城区为例，进一步探讨在推动社区居家养老服务深度发展过程中，重新审视社区居家养老服务中社会力量的角色。

一、漳州市社区居家养老服务机构发展现状

漳州市从2009年开始实施社区居家养老服务，除了省里安排的专项资金，漳州市还划拨资金支持。截至2012年，漳州市共建立244个城市社区居家养老服务站［1］，同时配备了相应的专兼职管理人员以及支老助老服务队伍，居家养老服务站点建设得到了快速的发展。然而居家养老服务站点的空置化、服务内容的有限性以及服务水平的低层次性都满足不了人口快速老龄化的需求。

（一）漳州市社区居家养老服务机构发展现状

第六次人口普查数据显示，2010年漳州市老龄化水平为12.08%，但城乡分布差异进一步弱化，农村老年人口进一步减少，城市老年人口逐渐增加。绝大部分老年人在家中养老，居家养老服务需求很大，尤其是空巢、高龄、失能老人的特殊服务需求更为迫切。

2009年漳州市开始试点，2010年漳州市民政局、财政局、老龄办联合发布《全市2010年建立60个社区（村）居家养老服务站实施办法》，明确规定了社区居家养老服务机构运行机制及服务内容等。以芗城区为例：服务对象为居住在本辖区内的60周岁以上的老年人，提供无偿、低偿、有偿和志愿服务。无偿或低偿服务对象由政府以发放服务券等形式购买服务。服务内容上，以老年人的生活需求为重点，同时兼顾老年人的多种需求，包括安全保障、生活照料、医疗保健、文化体育、精神慰藉、老年维权以及其他服务。服务方式上，提供政府购买、社会组织、社区专项服务、志愿者、邻里互帮互助等五种服务方式。但在实际操作中主要是采用政府购买服务方式，省、市、县三级政府给予资金支持，确保社区居家养老服务工作取得实效。每个新建站点省级启动资金6万元、市财政补贴3万元、区财政给予1～6万元不等的配套资金，有的区街道也投入一定的资金。市、区、街道相关部门领导组成社区居家养老服务工作领导小组，规划、实施社区居家养老服务，指导协调当地社区居家养老服务工作，领导小组下设办公室，办公地点设在各级老龄办。社区居家养老服务站由社区主要领导担任站长，受政府委托负责本辖区社区居家养老服务的实施和管理。

（二）漳州市居家养老服务机构存在问题

漳州市芗城区社区居家养老服务模式基本上是福建省社区居家养老服务模式的一个缩影。从服务中心（站）的建设标准来看，服务对象全面、服务内容齐全；社区居家养老服务站有规范的建设标准，包括有规范的名称、服务场所、工作制度、工作队伍、工作人员职责、相应的监管等；站点建设启动资金充裕，并有后续资金保障；管理模式上有专门机构负责管理。但实际运行过程中存在如下问题。

1.服务对象、内容形式有限。以芗城区延安社区居家养老服务中心为例，2010年该社区居家养老服务对象（共557人）中无偿29人，低偿110人，其他418人尚未完全展开，服务老年人数仅占全社区老年人总数的25.1%；服务内容以日常照料中的家政服务和护理服务居多，如打扫卫生、洗衣服、家电维修等；服务方式仅限无偿或志愿者服务，社区尚未创办老年人日托服务等，以定点服务方式为主，上门服务内容相对有限。

2.基础设施不尽完善。2010年，漳州市建立60个社区（村）居家养老服务站，大部分依托社区（村）原有老年活动中心（室）建立居家养老服务站，少部分服务站由社区居委会提供专门用房。大部分社区基础设施设备不全、规模小、水平低，因此已开展的社区居家养老服务站，看似提供很多的服务，而老年人真正能享受的服务却相当有限。

3.服务机制不够健全。目前社区居家养老服务管理主要依赖民政部门，然而其他行政部门与民政部门之间缺乏有效的配合和协调沟通，使得已建成的服务站不能有效地实施开展养老服务，如芗城区社区居家养老医疗保健服务，2010年全区老年人的建档率仅为40%，该项工作主要是依托漳州市定点挂钩的医疗卫生机构来进行，但卫生部门与民政部门以及社区之间缺乏有效配合，使得社区医疗服务中最基本的健康档案无法全面落实和建立。另外，社区这一基层自治组织，本身已承担许多行政职能，居家养老服务只是其之一，社区工作人员有限的精力无法满足多样化的社区居家养老服务实际需求，从而限制了社区居家养老服务的能力。此外，由于社会力量介入居家养老服务程度低、缺乏规范化，政府提供的购买服务难以开展。

4.资金来源有限。以芗城区为例，服务站建立初期，依靠上级部门省、市、区等的资金支持，启动了居家养老工作，并开展了相应的服务。但由于缺乏长效的资金来源机制，一些县（市、区）财政较困难，已建成的社区缺乏持续的资金供给，居家养老的后续服务无法持续进行。按照《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》的要求，当地政府应对已建成的每个社区居家养老服务中心（站）每年给予城市不低于2万元、农村不低于5千元的运营补贴，经费由同级财政安排。运营补贴仅能有效满足无偿或低偿服务对象的基本养老需求，若要持续满足所有老人全面的居家养老服务，这些资金还远不够。此外，在地方政府财政普遍吃力的状态下，同级财政部门资金的持续支持还有待考证。

5.服务专业化水平低，服务力量薄弱。社区居家养老服务站的专职服务人员主要来自小区内下岗、失业人员和“4050”人员，她们缺乏专业化知识和技能，服务能力有限。以芗城区延安社区居家养老服务中心为例，2010年该社区的557个老年人，仅有持证上岗者12人为他们提供服务，其他服务人员（包括青年志愿者）都没有受过系统的专业培训。由于服务人员的严重不足，服务专业化水平低，老年人高质量的居家养老需求无法得到有效的供给。

二、漳州市社区居家养老服务机构发展的制约因素

社区居家养老服务是各级政府政策强力推动下的产物，政府也希望社会力量能更多地参与到该服务中来。然而社会力量参与我国社区居家养老服务并没有发挥其真正效用，社区居家养老服务的可持续发展成为问题，主要是受到了社会、制度、文化以及运行效率等因素的制约。

（一）社会因素

社区居家养老服务是一种有效的应对我国人口老龄化的重要养老模式，然而这种养老模式是来自于政府选择，并非民众自发的养老意愿选择结果，政府在提供居家养老服务过程中缺乏来自民众相应的供需推动力量。笔者2013年11月在芗城区抽取40个社区，对居民开展社区居家养老服务满意度调查，由于居民不清楚居家养老的具体服务内容，满意度问题的调查无法展开。此外，民众低水平的社区居家养老诉求使得市场经济体制下的社会资源看不到该领域的利润空间，面对养老这一高投入、慢产出的行业，市场表现出谨慎的投资姿态，因而不利于社区居家养老服务产业的发展。

（二）制度因素

不论是基础设施建设、资金供给还是政府在推动社区居家养老服务发展的制度建设过程中，过多的强调了自身的责任，并在实际运作过程中表现出了过度包办的行为。面对千头万绪的公共事务，政府也明白不能仅依靠自身来完成社区居家养老服务的供给，但又担心其他力量，尤其是社会力量的过多介入，因此，在制度的设计过程中表现出了犹抱琵琶半遮面的状况。一方面政策上鼓励社会力量参与社区居家养老服务；另一方面，对于社会力量该如何介入，具体怎么介入等缺乏相应的制度安排。如漳政综〔2010〕6号《漳州市人民政府关于推进居家养老服务工作的实施意见》提出“从事居家养老服务的机构，可按照省政府《关于印发加快实现社会福利社会化实施意见的通知》《关于加快发展养老服务机构的意见》以及市政府《关于加快发展养老服务机构的通知》（漳政综〔2007〕26号）规定，享受有关用地、用水、用电、用气以及税费方面的优惠政策”，但实际上企业或非营利组织等很少能真正享受这些优惠政策。

（三）运行效率因素

我国老龄工作是由全国老龄委、民政部、卫生部、人力资源和社会保障部、财政部等多个部门联合指导，各部门自行其是，但又彼此牵制。芗城区也是如此，主要负责老年工作的老龄工作委员会没有上下对口机构，具体工作由民政、财政、老龄等部门承担，因权威性不足，难以对各职能进行综合协调。社区居家养老服务指导工作缺乏权威机构负责指导的现状下，运行效率低下。

西方福利国家居家养老服务的提供过程中，社区和非营利组织是具体服务的操作者，市场为其提供相应的福利购买。但由于政府在居家养老服务中行政干预过多，行使其权利时“越位”与“缺位”现象并存［2］，目前中国非营利组织很难独立介入居家养老的具体服务中。政府过多的行政干预甚至领导（如官办民营的养老机构等）使得社会力量在居家养老服务参与中带有明显的行政色彩。

此外，社区居家养老服务主要由社区居委会来承担，社区居委会本身已承担过多的行政职能，面对复杂的社区居家养老供给内容，在民众低水平的需求诉求下以及多部门多种指导口径下，难以为社区居家养老提供更多的服务。

（四）文化习俗因素

我国居家养老服务具有浓厚的文化底蕴，其发展有多重文化依托，包括政府老龄政策文化、家庭情感文化、血缘关系文化和政府信赖文化等［3］。然而，在中国传统文化习俗下，养老是家庭事务，在家庭中照顾老人是一种美德，而在社会上照料老人的职业地位却很低微。尽管国家努力的提高社会工作专业的职业地位，但民众对社区居家养老服务工作的低认可度使得该职业上升不到行业水平，专业人员不愿意从事此类工作。以芗城区闽南师范大学为例，该校社会工作专业从2002年创办至今，每年招生近100人，目前在漳州市从事社会工作的学生不到5人，从事社区工作的几乎没有。芗城区虽然具有得天独厚的社工职业培养环境，但受到文化习俗因素的制约，社会工作专业学生对该职业的认可度低，不愿意从事相关工作，因此芗城区社区居家养老服务中心的服务人员多以下岗、失业人员和“4050”人员为主，无法提供专业化的服务，而专业化的服务是居家养老服务机构得以运行的重要保障。

此外，我国非营利组织发展在内涵建设特别是组织的灵魂文化建设上还十分薄弱［4］。由于缺乏西方国家具有的能推动非营利组织发展的公民意识、自治观念、契约精神、公益精神等文化环境支持，非营利组织在中国发展缓慢。同时，转型时期，西方个人主义、拜金主义等思潮的涌入，公益精神、契约精神在中国发展困难重重。中国目前注册青年志愿者人数远不及发达国家的平均水平。可见文化习俗也是制约社区居家养老服务机构运行的一大因素。

三、社会力量分权在社区居家养老服务中的定位

在中国，政府深刻影响着社会力量在居家养老服务中的参与能力。历朝历代的中国社会都表现出强政府、弱社会特征。强政府状态下，社会力量处于依附状态，缺乏自立能力。在福利多元化的当代中国，社会力量对政府的过度依附状态不仅不利于居家养老服务的发展，也不利于社会力量自身的成长。因此，只有准确定位政府和社会力量各自的角色，政府才能担负起应承担的养老责任，理顺各种复杂的养老关系，进而提高全社会的养老效率［5］，社会力量才能发挥其功效。居家养老服务的供给应该实现社会力量适当分权。分权不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移至地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私立部门［6］。完全由政府、家庭或市场承担居家养老福利会存在政府、家庭或市场失灵的状况，分权就是给予社会力量中的企业、养老机构和非营利组织等在社区居家养老服务中摆脱政府的依赖，获得独立成长的空间，从而独立承担政府或家庭在居家养老服务中的部分责任，缓解纯粹由政府或家庭承担所带来的失灵状态。

事实上，政府也意识到自身力量的薄弱，并着手解决这一问题。国务院2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中多次强调社会力量的重要性，提出要支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理，支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式等，通过完善投融资、土地供应、税收优惠、补贴支持、人才培养和就业等政策给予支持。

社会力量在社区居家养老服务中的分权角色并不意味着越权，而是政府通过政策调控、监督，社会力量中的企业、非营利组织、民办（营）养老机构等，根据市场调配机制自主选择进入社区居家养老服务领域。因此，政府应该正确定位社会力量在居家养老服务中的分权角色以及自身的角色。

四、社会力量分权社区居家养老服务的对策

转型时期的中国，赋予社会力量在居家养老服务中分权的角色，不仅能减轻政府责任，更重要的是要让社会力量获得更多的自我成长空间，这对完善社会力量的自我管理具有重要意义，同时也是高质量多元居家养老服务供给的重要保障。因此，针对社会力量中的主体如养老机构、NGO以及企业如何分权社区居家养老服务，政府需要做到以下几个方面：

（一）由市场自主决定民办（营）养老机构进入社区居家养老服务的份额

社区居家养老服务的对象是全社区的老年人，但是对日常生活半自理或完全不能自理并缺乏家庭照顾支持的老年人，社区居家养老服务的承担能力有限。养老机构能够承担居家养老服务体系中社区以及家庭对生活半自理或完全不能自理老年人的日常照料以及医疗护理方面问题。不管是社区内的养老机构还是社区外的养老机构，他们都能让社区内的老年人有更多选择养老的空间，减轻社区以及家人对半自理以及完全不能自理老年人的照料压力。而在分权视野下，政府只需制定好投资兴办民办（营）养老机构的相关的法律法规、宏观布局规划，至于谁来投资，投资建设什么档次的养老机构等问题，应该由市场来决定，让民办（营）养老机构自主选择投入到社区居家养老服务中。

（二）培育环境、让位职能，推进非营利组织分权社区居家养老的相关服务

非营利组织是以开展公益性活动为目的，在居家养老服务中，起到承上启下的支持作用，把非营利组织引入社区居家养老服务中，可以为社区老年人提供更加人性化的服务支持。非营利组织在居家养老服务中承担包括提供服务、提供资金、整合资源、政策影响等责任。

非营利组织分权社区居家养老服务要求政府首先要培育市场，要运用经济手段和行政手段，为非营利组织的发展创造良好环境，在国家财政税收和人力资源建设上，支持非营利组织的发展［7］。其次，政府必须让位出部分职能，如培训专业化人才，提供专业化的服务，居家养老服务的组织和实施等。此外，政府还必须适当培育非营利组织介入社区居家养老服务的环境，为非营利组织提供成长的空间，促进社区居家养老的相关服务的分权。

（三）减少行政干预、落实优惠政策，加速企业分权社区居家养老服务

企业是社区居家养老服务中的重要社会力量之一。企业在居家养老服务中的分权服务表现为由企业创办社区老人日托服务中心、老人助餐食堂、老人康复保健护理服务站、服务人员培训中心等，让有能力的老年人以付费形式或者政府通过购买服务的形式，由企业投入到居家养老服务行业，提供多样化养老服务。企业分权社区居家养老服务要求政府减少行政干预，企业的介入就是引入市场，进而有效避免政府在居家养老服务中的垄断［8］。此外，政府必要的优惠政策支持能让企业加速分权行为。因为在市场竞争机制下，利好的社会环境中，企业会有选择偏好，更多的企业介入社区居家养老服务利于提高社区居家养老服务的运行效率以及增加居家养老服务的社会供给。

实践证明，社会力量过度依附政府阻碍了我国居家养老服务的发展，分权是对社区居家养老服务中社会力量角色的合理定位，社会力量分权居家养老服务要求政府必须重新审视自身的角色，从根本上认可社会力量在居家养老服务中的分权角色，只有这样，社会力量才能真正分权社区居家养老服务，并成为养老服务的供给主体。

［1］漳州市老年学会课题组.发展居家养老服务、破解城乡养老难题［C］.漳州市老年学会编，2013：7.

［2］秦艳艳，邬沧萍.国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析［J］.兰州学刊，2012（1）：124.

［3］姚 远.从宏观角度认识我国政府对居家养老方式的选择［J］.人口研究，2008（2）：19.

［4］洪 洋，张志刚，杨 杰.中国非营利组织的文化基础［J］.世纪桥，2010（17）：57.

［5］魏彦彦.中国特色养老模式研究［M］.中国社会出版社，2010：125.

［6］林闽钢.福利多元主义的兴起及其政策实践［J］.社会，2002（7）：36.

［7］祁 峰.非营利组织参与居家养老的角色、优势及对策［J］.中国行政管理，2011（10）：76.

［8］赵 乐.社区居家养老服务中政府与市场角色定位分析［J］.社会工作（下半月），2010（5）：53.