乔润令：互惠互利的一体化

本刊记者│潘卫艳

乔润令：互惠互利的一体化

本刊记者│潘卫艳

京津冀一体化被提到了前所未有的高度，20多年来不同层面被“嚼烂”的一体化看起来有了结束过去空喊口号的理由。全球顶级城市群主要是依托各国首都来发展，这一规律在中国迟来了20年。随着珠三角、长三角城市群的崛起，作为政治中心区域的京、津、冀地区如何发力？未来如何走？记者专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令。

区域互补

《中国房地产业》： 长三角和珠三角城市群的形成，有什么是京津冀未来需要借鉴的？

乔润令：改革开放以后，在作为排头兵的深圳地区逐渐形成了珠三角的雏形。珠三角的发展引擎主要来自香港和澳门，广州、深圳更多的是发挥市场承接作用，整个城市群内部之间高度市场化，互补性非常强，同时由于基本上都在广东省内，行政机制没有太大的障碍。

对于长三角来说，则主要是因为形成城市群的先天条件比较好。从历史上上海就是全国典型的金融中心、高端服务业和高端制造业中心，所以它本身对周边的辐射作用远大于北京和天津。而江、浙地带自古以来就是鱼米之乡，经济基础比较好，所以在承接上海溢出效应方面的能力比较强。这样一来，上海同周边的江、浙地带就形成了明显分工，互补性非常强，尤其是上海的技术和人才外溢效应很大程度上带动了江、浙一带的发展。另外来讲，就市场化程度而言，附属于金融中心的长三角远远高于附属于政治中心的京、津、冀。因此虽然这里也涉及江、浙、沪三个地区，但由于市场力量更为强大，因此行政力量对市场的干扰也小得多。

《中国房地产业》：京津冀一体化在过去20年经常被提起，发改委层面的计划规划也有多次。您认为过去推动不利的症结在哪？

乔润令：相比长三角和珠三角，京津冀一体化差在天然条件方面。作为全国政治中心的首都，行政力量格外强大，而市场化程度相对较低；同时，三地的产业相似度非常高，工业城市痕迹明显。当然也有历史因素存在，但这明显降低了三地之间的互补性；另外，从城市本身来讲，北京和天津的辐射效益远远小于他们的吸纳效益。老实讲，这些年北京、天津的发展是从河北吸纳了很多资源的，但对河北的辐射效益却少得多，而北京与天津对资源的争夺远大于互补。所以综合看来，高度同质化，城市之间没有形成优势互补，彼此依赖性不够，是阻碍一体化的重要因素，也是下一步需要着力解决的。

互惠互利

《中国房地产业》：《河北省新型城镇化规划》单方面决定保定承接首都部分功能疏解之后，在京津冀一体化具体规划尚未启动之时，保定等地房价却已先行。您怎么看待这个问题？

乔润令：由于副中心概念，保定近一段时间炙手可热。我认为切不能盲目狂热，一体化是一项长期工程。北京的公共资源为什么要迁到河北呢？是因为北京目前的城市病问题非常严重，要缓解这个问题。但是城市病问题保定也有，不过是程度不同而已。而北京优质的公共服务和就业机会保定是没有的。对于保定来说，最大的优势是城市生活成本比较低。但是大家都看得到，保定最近的房价涨势明显，当然这是市场的正常反应。但是如何更好的承接北京的资源，对于河北来说，最重要的不是房地产，而是城市配套。

《中国房地产业》：对于河北来说最有可能转移的是北京的哪些资源？

乔润令：我们需要从更大的发展角度来分析一体化的问题。要区分一下，什么功能可以转出来，什么不能。北京的资源分为两类：一类是北京作为首都必须配备的资源，这些资源是中央放在北京而并不属于北京，北京市没有调动权限。另一类才是北京可以配置的市政资源，比如最近把市区的动物园服装批发市场转移到河北。

属于中央的资源调动必须由中央决定，所以一体化规划的落地必须有顶层设计，但是大家要知道，首都之所以为首都，就是因为中央政府资源的集中，所以这部分资源转移的可能性是非常小的。另外还有转移成本的问题，由谁承担怎么承担，都需要三地与中央政府进行协商。

最有可能转移的是产业，但这恰恰是河北政府内心矛盾的。北京现在人多地广压力很大，确实需要部分产业的转移以分担压力，但多是属于较低层次的产业链条。目前河北有能力承接，但从经济发展角度考量肯定是希望承接更高层次的产业链条。相关的高科技、人才、教育、信息以及金融方面的配套确实是目前河北的弱项，这样一来就会导致转移成本过大且不利于产业发展，这是一个矛盾的地方。

河北的问题更多的还是出在体制和观念上。目前北京很多高科技企业的合作对象不是毗邻的河北，而是远方的深圳、上海，北京与长三角、珠三角地区的合作远远大于与河北的合作，根本原因是配套问题，这些地区已经高度市场化和国际化，随时可以配置企业所需的市场资源，这是河北无法企及的。所以河北政府一定要高度重视配套问题，不能坐等承接北京资源，京津冀的一体化一定是互惠互利的一体化，一定是交换，天下没有免费的午餐。

中央城镇化会议已经强调过多次，新型城镇化的核心是人的城镇化，同时也在本次规划当中做了重点表述。必须坚决摆脱过去以土地谋发展、要地不要人的野蛮发展模式，必须在尊重农民意愿的前提下进行土地的流转和征用，切实保护农民的合法权益，这是新型城镇化的底线。

利益共享

《中国房地产业》：一体化作为一项长期工程，您认为哪些工作应该是中短期内优先开展的？

乔润令：一体化的工程虽然艰难，但毕竟是市场化的重要趋势。关键在于破题，规划如果落不了地就只能是个规划。在现行的经济、政治体制下，目前实施条件已比较成熟的包括：

第一，建立基础设施和公共服务共建共享风险共担的投融资机制。这个问题表现比较突出的方面是以交通为主的基础设施一体化。现在京、津、冀三地联合协同作战的市场化机制仍不成熟，比如首都机场异常繁忙，超负荷运转，天津和河北的机场却利用不够充分，造成了资源浪费，归根结底还是没有形成共同的利益分享机制。

第二，建立税收利益的共享机制。前面讲了，一体化最有可能的是产业转移，但转移背后牵扯的是利益问题。

北京的生产企业可能会转移到河北，但是总部肯定是要留在北京的，这样大部分的税收也就会截留在北京，那么对于河北来说，转移过来的生产企业污染在河北，创利在北京，这样的合作是缺乏市场说服力的。所以各方的税收分成需要协商设计，以平衡各方面利益。同时，要迅速解决赢商环境的差异化问题，只有在政策、体制和服务上高度一致才有可能吸引企业过去，否则会很难。

与之类似的还有建立生态环境共同管理机制，也是目前可以先行着手的。京、津、冀污染也是一体化的，要治理污染必须协同作战。在这个问题上，我觉得要建立生态环境共同管理机制，就是要实现管理、监管考核标准等一系列的一体化，才有可能对治理环境起到作用。

第三，消除商品流通环节政策和体制的差别和管制，为下一步建立统一的京、津、冀商品流通大市场做准备。北京接收河北的蔬菜、水果是没有问题的，但如果是更高层次的接收可能就会有阻碍，这需要河北方面在产品质量和绿色标准上下功夫，为河北的产品大量进入北京创造条件。而北京方面的政策体制也不能有歧视，推动三地产品的市场化流动，创造更大效益。

《中国房地产业》：在三地一体化中，河北因发展最慢应该是需求最大的一方。对河北您有何建议？

乔润令：对于河北来说，要充分利用北京的要素市场。所谓要素市场就是包括资金、人才、信息、科技在内的一类市场，这是河北和天津最需要的东西。但是河北目前的体制和政策有没有给这一类的要素市场提供生存空间，是河北需要认真琢磨的事情。

河北的城市一定要走差异化道路。实际上对于河北来说，最大的机遇就是开发北京市场，中国没有哪一个省份跟首都的距离像河北这样近，这是北京给河北最大的红利。北京2300万的人口，这是一个巨大的消费市场，但是北京最需要什么呢？它本身已经是国际化大都市了，无论是产业、金融还是文化教育它的资源都是最充足的。北京最需要的恰恰是生态的、绿色的、悠闲的小城镇生活，如果河北可以打造这样一批有质量的小城镇围绕北京，我认为对河北的中小城镇发展是非常具有积极意义的。

图位往返于北京通州的八通线城铁。在乔润令看来，现在京、津、冀三地联合协同作战的市场化机制仍不成熟，比如首都机场异常繁忙，超负荷运转，天津和河北的机场却利用不够充分，造成了资源浪费，归根结底还是没有形成共同的利益分享机制。

《中国房地产业》：您反复倡导的利益共享机制如何建立？

乔润令：一体化规划是要按市场化规则来落地的，我们举例来看。假设市场需要建设高速公路，三地可以以市场化原则成立股份公司共同注资并交由职业经理人管理，设计好监督机制，这样运作可使三地收益实现市场化共享，而且在资源集约的情况下又可以解决三地的人员流通问题。而对于已经发生的事情可以用改革的办法，比如对已经建设的机场或者港口进行股份制改造等等，这些都是可以商量的，既然可以互惠共赢，大家有什么理由不合作呢？

呼唤联席制度

《中国房地产业》：同样是国家战略，京津冀一体化和新型城镇化之间的关系是怎样的？

乔润令：京津冀一体化应该是在国家新型城镇化战略之下的一个区域发展战略，它应该符合新型城镇化战略的整体规划。

《中国房地产业》：新型城镇化背后包括教育、医疗、养老、就业等一系列问题有待解决，这样一项错综复杂的工程，各部门之间如何实现有效沟通与协调？是否需要一个相对独立的部门出现？

乔润令：新型城镇化确实是一项系统工程，和每个部门都有或远或近或深或浅的关系。在国家层面来看，规划是由发改委牵头来做的，中间历时三年，统筹过十几个部委的意见，是沟通协调统筹各方面意见的最终产物。但是新型城镇化的全面实现，只有规划是不够的，必须要具体落地。作为一项庞大的系统性工程，必然需要极为细致复杂的协调和监管工作，比如规划落实的情况，到中期要有一个评估，另外城镇化进行过程中需要配套哪些新的政策，才能更加贴近市场需要，等等。那么我想可能会有一个部级的联席会议，这是基本的。同时应该还会有一个专门的部门来开展相关工作，单独新设机构的可能性不大，大概会在现有行政机构的基础上来考量设计。

围绕新型城镇化，在国家层面最主要的是四件事，开一个会议，出一个规划，做一些支持政策，搞一批试点。现在会议开了，规划也出台了，那么接下来的任务就是配套政策和试点的问题了。试点今年肯定会搞，在京、津、冀内出现试点的可能性很大。

《中国房地产业》：刚出台的新型城镇化的国家规划提出将在未来实行差别化的落户政策，这也是京津冀一体化即将要面临的问题。您认为应当如何理解这个差别化？

乔润令：李克强总理已经多次强调要有序推进农业转移人口的市民化问题，要通过实行不同规模城市的差别化落户政策，推动户籍制度的改革，把有能力、有意愿并且长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民，免去城镇化的后顾之忧。

差别化应该从两个方面看。一个是考虑城市的承载力，包括产业承载能力和环境承受能力。农民落户必须依靠就业，否则落户就失去意义并且要产生新的社会问题，城市建设必须通过产业的有效支撑来实现对农村转移人口的因势利导。这就对城市的产业发展能力提出要求，要通过充分发展城市经济提供更多就业机会来吸引转移人口，而不是通过吸引人口来开发城市房地产，一定是这样一个发展逻辑。

另一个是农民群体的差别化。在我看来，现在最迫切的还不是落户问题，而是农民的切实需求，必须在准确而充分地了解农民需求的前提下来谈城市落户问题，否则落户就是个伪命题，门槛降得多低都没有用。农民跟农民也不一样，必须区别看待，现在的农民已经高度分化，基本可以概括为四类：其一是压根儿就不愿意进城的，像北京周边的农民；其二是想进城又不想失去农村土地的，像城市近郊农民；其三是已经在城市生活多年各方面已经完全融入城市生活的，这类人是一定要落户的；其四是年轻的新生代农民，不愿意在农村种地，且进城愿望强烈。不是所有农民都有进城的主观愿望，政府要让农民在城市落户，必须考虑农民的真实想法。

在土地问题得到妥善解决的前提下，农民要进入哪一级别的城市又要差别化对待，就是说光有意愿是远远不够的，最重要的还是要有能力，解决农村转移人口落户城市的初衷并不是要举全国之力让农民留在城市。你的能力能够支撑你在哪一级别的城市获得更好的生活，你就应该选择留在哪里，这可以看做是一个市场化选择的过程。

《中国房地产业》：农民到城市落户必然会造成农村宅基地的闲置，对于这部分土地资源应该如何清理使之在新型城镇化建设当中发挥更为充分的作用？

乔润令：我觉得有可能的话，下一步应该尝试设立农村宅基地的有偿转让机制。真正意义上的宅基地有偿转让，无论是法律还是政策都没有放开。法律严禁宅基地转让，国家要求严格执行一户一宅、增人不增地减人不减地的政策。

目前的形势暂时还看不出来宅基地可以转让给集体经济组织以外的人，这是很关键的。如果可以在集体经济组织以外转让就会涉及到城里人到农村购房以及工商资本下乡的问题，这是目前管控非常严厉的部分。宅基地不转让，缺乏有效的退出机制，就会阻碍农民流动，但是一旦口子放开，又有潜在性风险，这个问题非常棘手，解决起来也不是那么容易。新型城镇化作为一个概念是有泡沫存在的，民间对城镇化政策能够发挥的作用期望也不要过高，任何一项改革的推动都是艰难的。

落地关键

《中国房地产业》：新型城镇化规划已经出台，要在短短的六年时间内达到规划中预定的理想状态，您认为哪些工作是规划落地的关键？

乔润令：新型城镇化一定是伴随体制改革的过程。要保证规划落地，有几个方面必须得到突破。

第一，建立农民进城的成本分摊机制。城镇化无非涉及两个关键问题，一是农民怎么进城，一是城市怎么发展，都离不开钱的问题。从根本上说，农民进城落户，如果落实不到资金问题上，全部都是空谈。6年时间，3个1亿人，没有哪一个政府可以在这么短的时间内解决这么大规模人群的农转非问题。更何况，经过前一个阶段投资性的城镇化建设，地方政府的负债问题已经比较突出，如果未来农民进城的成本全部由地方政府承担，那无疑是雪上加霜，所以探索一条切实可行的成本分摊机制是非常必要的。就业企业掏一部分，农民自己掏一部分，各级政府之间再进行合理分摊，这样落户的成本压力对各方面才会达到平衡，农民工进城也才不那么遥远。

第二，城市本身投融资体制的创新应该得到更大程度的突破。现在地方政府平台的运转基本靠的是两笔钱，一个是正常税收，这是管吃饭的；另一个是土地财政，这才是管建设的，土地财政目前带来的弊端太多，必须得到改革。减弱其负面影响，主要是靠体制创新，要让市场化的机构能够进入到城市基础建设领域。主要涉及三个方面，其一是定价机制市场化，其二城市运营部门公司化，其三资产资本化。

定价机制市场化，目前市政供应产品的市场化价格形成机制不健全，没有形成一套完全市场化的价格机制，这样的格局下民营资本就很难进来，但是这个领域又非常需要民营资本的介入推动。公共产品要真正以市场价格在市场上流通，政府补贴方式要发生转变，第一不能全民补贴，应该补给真正需要补贴的消费力受限的弱势群体。补贴必须走市场化道路。

城市运营部门公司化。目前城市市政服务领域产业化、证券化、市场化的程度都非常低，衙门化非常严重，无法真正参与市场化的竞争和发展；资产资本化，资产要有评估，产权要有界定，边界清楚之后民资才能放心进入。这三点内容得到实质性突破，城市建设的资金问题才可以解决，否则就只能继续依赖土地财政。

第三，土地制度一定要变革。一来解决政府一直头疼的土地财政问题，二来帮助农民分享城镇化的成果，第三要在保证城镇化用地的情况下保证粮食安全，这三个问题实际上是新型城镇化的底线。

第四，低成本设市。出于经济与环境因素的优势，中国城镇化人口的60%都在向东南沿海聚集，这里将成为未来6年承载落户农民的关键地区。很多东南沿海的乡镇在发展规模上已经接近中等城市，但是在行政体制上依然还是乡镇框架，因此在财政的分配问题上受到掣肘，这样在安顿就业农民工落户平等享受公共服务的时候就缺乏足够的财政支撑。怎样让这些已经成熟的乡镇升级为真正的城市，同时转变过程中还要防止行政机构膨胀，是低成本设市需要考虑的主要问题。

如果这四个问题有所突破，那么新型城镇化规划的落地就很有些眉目了。