我国学前教育投入的政府责任探究

邬平川

(安徽大学 法学院,合肥 230601)

受经济社会发展的制约，长期以来我国学前教育的发展没有得到应有的重视，投入严重不足，供需矛盾突出。其中最根本的原因在于政府责任不到位。学前教育是准公共产品，政府在其投入上应该承担主要责任。因此，强化学前教育投入中的政府责任是解决学前教育投入不足的治本之策。但政府在学前教育投入中应该承担怎样的责任，政府与其他投入主体的责任如何协调，各级政府之间的责任如何划分，如何保障和规范政府责任的履行，这些都迫切需要做出准确回应。

一、学前教育投入中的政府责任主要表现为主导作用

教育的改革与发展必须与一定的经济社会发展水平相适应，教育投入也必然制约于一定的经济制度和社会制度。我国正在着力构建的社会市场经济体制，一个最突出的特点，就是政府和市场共同发挥作用。我国政府在较大的范围和较深的程度，内生于经济社会生活的方方面面和全过程。作为准公共产品的学前教育的投入，缺少不了政府的主导。政府在学前教育投入上的主导作用主要表现在以下几个方面。

(一)财政投入的主渠道作用

政府财政支出的规模和结构状况，反映了政府介入社会经济生活的地位和作用。长期以来，受我国政府在经济领域和公共服务领域职能的“错位”“缺位”的影响，财政支出存在供给范围过于宽泛、支出结构不合理的问题，主要表现在：一是竞争领域开支比重过大。我国财政支出直接投资营利性行业的份额，在改革开放后的最高年份曾超过58%；“九五”期间高居38%以上；甚至到2002年仍然维持在30.3%的高位。二是行政管理的开支比重较大。改革开放后，我国行政管理开支逐年攀升，2004年行政管理开支比重高达19.38%，与改革开放前的5.4%相比，翻了三倍还多。三是城市公共基础设施、科教文卫和社会保障性支出等公共服务没有完全纳入政府财政供给的范围，投入明显不足。我国财政对公共事务的支出比例明显低于发达国家。比如，美国的财政支出的74.4%以上用于国防、公共秩序、公共安全、教育和社会福利等方面；韩国财政的56.7%～64.6%的支出用于公共产品的支出；在新加坡,这个比例更是超过了71.6%。这是我国政府对学前教育投入不到位的主要原因。据统计，我国学前教育财政投入占GDP的比例始终低于0.05%，与发达国家相差数十倍，与同等发展水平的国家相比，也有较大差距。财政投入不足，直接导致学前教育经费不足，我国学前教育经费总量占教育总经费的比例长期低于1.5%，与3.8%的国际水平存在较大差距，更远远低于11%的发达国家的水平。投入不足，使得我国学前教育发展严重滞后，难以满足公众日益增长的需求。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》以及《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》都明确了政府在学前教育投入上的责任，提出要确保财政投入在学前教育投入上的主渠道作用。一是各级政府要在财政预算中安排学前教育经费。只有将学前教育的经费纳入政府财政预算，才能使学前教育的投入不受领导偏好、财政收入状况和经济发展波动等因素的影响，保证学前教育投入的稳定渠道。要明确幼儿园的生均公用经费标准，缩小幼儿园生均公用经费与中小学生均公用经费的差距。二是各级政府新增加的教育经费要体现对学前教育的扶持，对学前教育予以倾斜。随着政府对公共服务产品投入的增加以及财力的增强，各级政府对教育的投入也逐步增加。在新增加的教育经费中，要合理确定各级各类教育的投入比例，当前是要体现对学前教育的倾斜，提高新增教育经费中学前教育所占的比例。三是要合理确定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例。这是优化教育财政投入结构、保证学前教育投入的重要措施。长期以来，财政性教育经费中，学前教育的比例偏低，财政对教育的投入过多地集中到高等教育。今后，要根据学前教育适龄人口数和事业发展的总体需要，合理确定财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例，并逐步提高这一比例，尽快改变学前教育经费在教育总经费中比例过低的现状。

(二)多渠道投入的引导作用

学前教育投入仅靠政府财政投入是难以满足需要的。根据公共产品理论，只有纯公共产品才需要政府承担全部的投入责任，而类似于学前教育的准公共产品可以引进市场机制，实行多主体供给的模式。同时，从我国生产力发展水平和财政实力看，政府无力单独支撑起庞大的学前教育需求。因此，建立政府主导下的成本合理分担的多渠道投入机制，具有理论基础，并且是符合我国实际的。一方面，可以扩大投入总量，另一方面，也可以发挥竞争机制的作用提高资金使用效率，减少政府失灵现象。但是，学前教育的投入具有效益的间接性、滞后性和隐蔽性特点，社会主体难以充分认识到学前教育投入的重要性和高回报率，从而不会轻易将资金投向学前教育。这就要发挥政府的引导作用。一是通过制定规划、政策，引导社会力量投入学前教育。各级政府要根据当地实际，合理制定学前教育发展规划，明确学前教育发展目标，合理规划幼儿园的布局，使社会力量对学前教育的投入有清晰的预期。同时，通过财政补贴、税收优惠、用地优惠、购买服务、派驻教师等政策，吸引社会资本投入学前教育。二是通过提供技术支持，为社会力量举办幼儿教育提供保障。要加强社会力量举办的幼儿教育的队伍建设，将社会力量举办的幼儿教育机构人员的培训纳入政府统一培训体系，提高他们的素质，使社会力量办幼儿园具备基本的质量，保证基本安全。同时加强业务指导，不断提高办园水平。建立各级示范幼儿园与薄弱幼儿园之间的结对帮扶制度，逐步缩小园际差距。三是通过财政投入的引导，促进学前教育均衡发展。建立财政资金重点投向普惠性幼儿园的制度，充分发挥对社会资金的引导作用，从而加大对普惠性幼儿园的建设，特别是改善薄弱普惠性幼儿园的办园条件、优化教师队伍结构、提升教师队伍质量。建立财政补贴制度，对符合条件的民办幼儿园，按照在园幼儿数给予定额补贴，促进学前教育均衡发展，保证学前教育公平。

(三)其他投入主体的规制作用

资本的逐利性使得社会主体对学前教育的投入存在追求利润最大化的倾向，与学前教育的公益性之间存在一定的矛盾。这就需要发挥政府的制约、监督作用，更好地协调社会资本与财政资金的关系。政府对其他投入主体的规制主要通过以下几种途径。一是制定学前教育准入制度并严格执行。规定幼儿园设置的基本条件、幼儿教育机构工作人员的任职资格；明确举办者的资质；严格实行登记注册制度，未经主管部门登记不得招生。二是因地制宜制定幼儿园的办园标准。包括幼儿园的编制标准和班额、幼儿园生均占地面积、建筑面积和活动面积、园舍设施要求、办园经费、招生规模等，使各类投入主体投资兴办幼儿园有明确的标准，以确保各类幼儿园的基本要求，保证学前教育的总体质量和水平。三是加强对社会力量办学前教育机构的监管。建立健全幼儿教育的日常管理规范，加强对幼儿园的安全保健、保教活动和卫生安全等方面的管理；将社会力量办幼儿教育机构纳入教育督导评估的范畴，定期进行检查评估；完善应急预案，提高应对和处置各类突发公共事件的能力。四是加强对学前教育机构的价格规制。在坚持以社会公共利益为基本价值取向的基础上，建立幼儿园分类定价制度，根据不同类别分别确定定价原则和收费标准。普惠性幼儿园根据一般家庭主要是中低收入家庭的承受能力确定收费标准，不足部分由政府给予补助；民办幼儿园在合理核算成本的基础上，实行最高和最低限价，对执行普惠性幼儿园收费标准的幼儿园给予财政补贴。同时允许优质民办幼儿园通过市场机制调节收费，根据供需关系确定收费标准。同时，建立学前教育机构的价格听证制度、价格审查制度、收费公示制度等，完善价格监督体系，规范幼儿园收费行为。

二、学前教育投入中的政府责任需要在各级政府之间合理配置

学前教育投入中的政府责任涉及到政府间的事权和财权划分。我国现行的政府间事权和财权的划分，是1993年分税制改革确定下来的，同当前我国基础教育实行的分级办学、分级负责的管理体制，还存在不相适应的地方，主要是财力集中在中央政府，支出责任主要在地方政府，造成事权财权不匹配。因此，必须进一步理顺政府间的事权、财权关系，才能更好地发挥不同层级政府在学前投入上的责任。要在明确各级政府发展学前教育的职责的基础上，进一步增强县级政府的财力，强化省级政府的统筹。

(一)增强县级政府发展学前教育的财力

学前教育作为基础教育的重要组成部分，责任在地方政府，其中县级政府承担主要责任。这种分级办学的体制也是符合学前教育实际的。因为不同地区对学前教育的需求存在较大差异，县级政府贴近当地公民，更加了解公民的偏好，因而能够提供更加适宜的学前教育产品。从理论上来说，县级政府也能以更低的成本提供学前教育产品。从我国的历史看，自设置县郡以来的二千多年中，县级政府一直是我国政府设置中最为稳定的一级政府，在我国经济发展和社会管理中发挥着极其重要的作用。因此县级政府能否切实承担起投入责任，决定了学前教育投入上的政府责任能否真正到位。

财政权是政府权力的基础。在市场经济条件下，财政权是一级政权在经济意义上必须具备的三个要件之一，如果没有独立、稳定的财政收入，地方政府就难以获得稳定、可靠的激励。从这种意义上说，财政分权是地方分权的核心。因此，要更好地促进学前教育的发展，必须按照事权和财权匹配的原则，进一步增强县级政府的财力，使县级政府能够更好地承担起发展学前教育的职责。应制定《税收基本法》，确定地方税权，使其享有一定的立法权、征收权和管理权。重新划分中央与地方的税种和税收分成比例，将关税、消费税、个人所得税等划为中央税；将营业税、社会保障税(费)划为省税；在县级政府开通物业税，使县级政府拥有自己的主体税种，形成固定的收入来源；将增值税、企业所得税划为中央和地方共享税；扩大增值税的范围，合理确定中央和地方的分成比例。给予地方政府一定的举债权。当然，由于我国县域之间存在巨大差异，并且短期内难以消除，因此在增强县级财力的同时，中央和省级政府应加大对学前教育的投入比例，以调节县级政府之间财政能力的差异；按照经济发展水平，确定各级政府应该承担的学前教育的投入比例：经济发达地区，主要由县级政府负责；中等经济发达地区，由中央、省、县共同承担；经济落后地区，主要由中央和省级承担，以省为主。

(二)强化省级政府的统筹

省级政府在我国行政管理体制中具有承上启下的重要地位，与中央政府相比，省级政府更加接近基层，更加熟悉本地的实际情况；与市县政府相比，省级政府具有更强的财政能力和行政能力，更能发挥调控作用。因此，在处理各级政府的事权和财权过程中，应进一步发挥省级政府的统筹权。在这方面，我国正在进行“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革，以减少行政层级，强化省级政府职责。比如，安徽省从2004年开始，实行省直管县财政体制改革，减少了财政层级和管理环节，降低了行政成本，大大提高了省级政府的统筹协调能力。 在新一轮教育体制改革的过程中，加强省级政府的统筹也是一项重要内容。同样，在发展学前教育方面，省级政府的统筹、协调作用也不可忽视。当前，在学前教育发展方面，省级政府的作用发挥不够，今后应在以下几个方面进一步强化省级政府的职能：一是作为连接中央政府和县级政府的纽带，要发挥上情下达、下情上传的作用，保证政令畅通；二是要发挥区域宏观决策、调控和监管职能，促进省内学前教育的均衡发展；三是承担对学前教育的支出责任，弥补经济落后地区县、乡的财力不足。

三、学前教育投入中的政府责任需要通过预算法律制度予以规范

预算的本质是对政府行为的规范、控制和监督，决定并体现了政府活动的内容和方向。一个法治的政府，其所有活动都必须建立在预算的基础上，以预算通过为起点，以预算执行为过程，以预算评估为结果。建立学前教育投入的预算制度，就是要将学前教育的投入纳入政府财政预算，规范政府资金分配行为，保证财政资金在学前教育上的应有份额。

(一)解决当前预算制度存在的主要问题，为构建学前教育投入预算制度奠定基础

当前我国预算制度还存在很多问题，预算在规范政府行为、加强各部门资金管理方面的作用发挥得还不够。一是整个社会的预算意识不强，没有把预算作为资金管理的法定手段；二是预算编制的方法不科学，大多数单位和部门缺乏预算的相关知识和技能；三是预算权力分配不合理，存在预算的编制、调整、执行和监督等权力过度集中的现象，权力机关对预算的审查流于形式；四是预算不够完整，没有将全部收支纳入预算范畴，预算外使用资金的现象还比较普遍。从教育预算来说，存在的主要问题，一是预算口径不统一。比如对教育财政拨款的界定较为模糊，是仅仅指预算内教育拨款，还是将预算外拨款和教育费附加等都包括在内？对财政经常性收入的界定也不够规范。二是预算对保障教育投入的约束力不够。经济发达地区由于财力充沛，有能力按照法定支出要求或者教育事业发展的需要，安排教育经费；而经济欠发达地区由于保运转、保工资等刚性支出压力大，往往通过压缩诸如教育经费在内的社会公共支出来缓解巨大的财政压力。三是预算编制不够科学。比如没有广泛收集准确信息和资料，不能全面掌握社会公众对教育的需求和偏好，没有经过充分论证和广泛调研，特别是缺乏社会公众的广泛参与、互动，决策主体单一，难以克服利益集团的干扰，因而财政资金在保证教育的质量和水平上难以满足社会和公众的需要。

这些问题，是建立学前教育投入预算制度时需要解决和避免的。当然，上述问题，已经引起了立法部门的重视。我国《预算法》的修改工作已经纳入了全国人大的立法议程，2012年，十一届全国人大进行了预算法修正草案的二次审议；在2014年全国两会上，预算法的修改被再次列入全国人大的年度立法计划；2014年4月，预算法修正案提交全国人大三审。《预算法》的修改将会为学前教育投入预算制度的建立创造良好的基础和条件。

(二)改革法定支出政策，提高预算的整体性

在预算制度不够健全的特定历史时期，为保障教育投入，我国通过《教育法》等法律法规明确了教育经费的法定支出政策，在满足教育事业发展需要、促进教育持续健康发展方面发挥了历史作用。但这些法定支出政策往往采取总量挂钩或者增幅挂钩的方式，缺少协调、沟通，造成了法定支出与预算编制之间的矛盾。一些地方政府如果按照法定支出政策安排预算，其总额甚至超过当年的财政收入总额，有的甚至超过200%，违背地方财政预算收支平衡的原则，使得地方财政无法按照《预算法》的要求编制预算。法定支出政策还剥夺了地方政府的预算支出自主权，使得地方政府无法根据当地经济、社会发展的实际情况安排预算，调整支出结构，确定支出重点，难以发挥财政资金的使用效益，破坏了预算的完整性，使预算“碎片化”。为此，党的十八届三中全会规定“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。这是顺应现代预算制度发展规律的重大决策，意味着这些法定支出政策将退出历史舞台。

学前教育投入预算制度必须适应这一调整，按照建立全口径预算制度的要求，提高预算的整体性。一是建立规范的预算制度，特别是建立全口径预算制度，将政府的全部收支纳入预算范畴，减少政府不必要的支出，扩大政府用于学前教育的资金基数。二是增强对财政资金的调控，使政府按照公共支出的需要，合理调整财政资金的支出结构，加大对包括学前教育在内的民生领域的投入。三是促进各项社会事业的均衡发展。学前教育是当前社会事业中的短板，无法满足社会需要，不利于和谐社会建设。因此，完整的预算制度将对学前教育予以重点保障。

(三)规范预算编制程序，提高预算的科学性

规范合理的预算编制程序，是保证预算质量的重要前提。学前教育投入预算制度应参考和借鉴现有教育预算制度的成功做法，建立“二上二下”的预算编制程序。具体来说，就是学前教育机构根据本园基本情况，形成幼儿园的预算建议，上报县级教育行政部门，此为“一上”。县级教育行政部门会同财政部门按照规定的程序，对学前教育机构的预算建议进行初步审核。在此基础上，下达幼儿教育机构的预算控制数，此为“一下”。学前教育机构根据“一下”的预算控制数，对本单位的收入预算、支出预算和政府采购预算等进行必要调整，编制学前教育机构预算编制说明，形成学前教育机构预算草案，上报县级教育行政部门。县级教育行政部门将各学前教育机构上报的预算，与其他各级各类学校的预算进行汇总、审核，形成教育部门预算草案，报县财政部门，此为“二上”。县级财政部门汇总各单位、各部门的预算草案，经县级人民政府审批，报同级人民代表大会审议通过后，县级财政部门批复至县级教育行政部门，县级教育行政部门下达至各学前教育机构，此为“二下”。

这种“二上二下”的预算编制程序，目前在教育预算编制过程中已经实行多年，具备成熟的经验，可以供学前教育借鉴。采取这种预算编制方法，可以将县级政府部门的意图与各学前教育机构的实际有机结合起来，将学前教育的发展同当地经济和社会发展有机结合起来，把政府管理与调动各学前教育机构的积极性有机结合起来，能够有效提高预算编制的科学性。

同时，在预算编制过程中，要将预算编制细化到具体单位和具体项目，全面反映预算支出的具体内容。尤其是细化公用经费，以预算为纽带，严格控制学校支出行为，做到专款专用，最大限度发挥财政教育经费使用效益。

(四)建立部门预算制度，规范学前教育机构管理

部门预算是教育预算的有机组成部分，学前教育机构的部门预算制度是学前教育投入预算制度的重要组成部分，也是完善教育预算制度的重要基础。建立学前教育机构的部门预算制度，是规范财务收支行为、提高资金使用效益的重要手段，也是提高学前教育机构管理水平的有效途径。

一是要建立完整、科学的标准定额体系。从学前教育的实际出发，明确学前教育机构的编制标准、工资标准、建设标准和幼儿生均公用经费标准，严格按照标准编制预算。

二是要建立规范的财务管理制度。参照义务教育阶段学校“校财县管”的做法，将学前教育机构的财务统一收归县级管理，实行会计集中核算制度。制定学前教育机构的财务管理制度，完善内部财务管理规范，配备财务管理人员。学前教育机构的预算外收入全部上缴财政转户，严格执行收支两条线。规范学前教育机构的收费行为，公办幼儿园未经政府许可或人大批准，不得收取任何费用；民办幼儿园要严格按照核定的标准和项目收费。

三是要加大现代信息技术手段的运用，实行数据信息电子化。建立学前教育基础信息数据库、学前教育机构学生基础信息数据库，对学前教育机构实行网络化管理，保证基础数据信息的完整、准确。将学前教育机构的经费管理纳入教育经费监管信息系统，加强对学前教育机构经费运行情况的实时监控。

四是要建立预算执行的奖惩制度。对经费开支合理、使用效率高并且节约资金的单位给予奖励；对违规使用资金，造成资源浪费的单位或个人给予必要的行政或经济处罚。

(五)完善预算监督机制，增强预算的约束力

所谓预算的监督，是指对预算的过程进行全面检查和督促，确保实现预算的预期目的。当前，在教育预算制度中存在预算执行随意性较大、预算经费被占用、生均公用经费开支混乱等现象，其根本原因在于预算监督机制不健全，对预算执行过程，包括预算的调整缺乏刚性约束。因此，在构建学前教育投入预算制度的过程中，要把完善预算监督机制作为重要内容。

一是要建立公开透明的预算管理制度。学前教育机构要成立负责人、教师、家长代表等组成的预算小组，负责单位预算的编制、执行和监督。预算要实行全程公开，充分发挥教育部门、幼儿园以及利益相关方在预算管理中的作用，尤其是让利益相关方参与预算的编制、执行和监督。

二是要增强预算的法制化。通过法律法规的形式，明确预算编制、审批、审议、执行等部门的责任，明确违反预算规定的法律责任追究，维护预算的权威性、严肃性和执行的刚性。最重要的是要强化权力机关的预算审查职能，使财政预算真正体现民意，真正发挥对政府财政行为的约束作用。

三是要加强对学前教育经费的审计监督。审计监督是预算内部监督的重要途径，要把常规审计、离任审计、事前审计、事中审计和事后审计等多种形式的审计有机结合起来，使审计覆盖预算的全过程，涉及学前教育预算的全部主体，最大限度发挥审计对预算的监控作用。

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