去“官僚化”:大学行政管理体制改革的正确取向

李金龙，朱 颖

(湖南大学a.法学院;b.政治与公共管理学院，长沙410082)

当前，大学去“行政化”问题已成为理论界和实务界关注的焦点话题。尽管许多学者和实务界人士对去“行政化”进行了比较深入的探讨，但对大学“行政化”和“官僚化”问题的界定、去“行政化”的边界等问题的认识存在较多误区。本文试图从理论和现实相结合的角度来厘清“行政化”与“官僚化”的关系，并在此基础上提出大学行政管理体制改革取向应该是去“官僚化”而非“行政化”。

一、大学行政管理体制改革取向是去“官僚化”而非“行政化”

1.“行政化”与“官僚化”概念辨析

“行政”一词从狭义上说是指政府对自身内部事务的管理;从中义上说是指政府除了对自身内部事务的管理之外，还对社会公共事务进行管理;从广义上说是指除了政府以外的党军机关、人民团体、企业、学校等事业单位内部的非业务性质如办公室、人事、工会、后勤等的管理。“行政化”一词有两层意思:其一是指在政府本身的管理上，行政管理程度加深、领域拓宽。其二是指行政管理的体制机制、方式方法得以推广和泛化，从而向社会其他领域扩展和渗透。因此大学行政化则是指行政推广到大学内部的非教学科研诸多事务的管理上，且行政管理的程度加深、范围扩展。学界对于“官僚”的定义分为两类:一是认为官僚为中性词，即指一种组织或科层制的管理，指一种以“分部—分层”、“集权—统一”、“指挥—服从”等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治或管理的行政组织制度。二是认为官僚是贬义词，引申为官僚主义、官僚作风，诸如管理中存在的形式主义、文牍主义、脱离实际和群众的作风等问题。“官僚化”是指社会组织中存在的各种各样的具有官僚性质的弊端并逐渐推广和泛化的现象，即官僚制组织的变质和异化。大学官僚化则是指大学行政管理体制中出现的官僚化弊端，具体表现为:大学办学理念制定不从大学使命出发、而依行政首长意志确定;官本位思想盛行，导致行政权力压制学术权力;大学管理机构不根据大学职能需要设置，非学术性管理机构过多、行政机构人员膨胀;大学考评机制存在重数量轻质量、重行政级别轻学术成果、重眼前轻长远的功利化倾向等。

可见，尽管“官僚化”和“行政化”之间存在一定的联系，但两者区别也是显而易见的。第一，从词义来看，“行政化”是指行政管理的体制机制、方式方法等方面得到加深、扩展并泛化。而“官僚化”则是指组织中出现的官僚主义和官僚作风弊端的倾向得到泛化和推广。第二，从词性来看，“行政化”是中性的，表明包括政府在内的社会组织对有关事务的计划、组织、指挥、协调和控制等行政管理活动。而“官僚化”则含贬义。它表明官僚制组织已经衍生出了一系列的文牍主义、墨守成规、脱离实际、效率低下的官僚主义现象。第三，从发展趋势和危害来看，行政化表现出事物发展的一种正常状态，行政化发展到一定程度后，组织会出现诸如机构庞大、人员增多、运转不灵活、政策制定和执行缓慢等表征，但由于权力具有一定的自我膨胀性，这是任何组织在发展中都难以避免的正常现象。行政化超过一定限度之后就转化成为官僚化。官僚化就是事物发展中所存在的一种病态现象，表现为官僚风气严重、官僚作风盛行、人浮于事、机构尾大不掉等。若任其发展，不仅严重影响组织的正常运转，还会促使组织改变性质，最终消亡。

2.大学行政管理体制需要必要的行政化

第一，大学作为复杂的现代大型社会组织，需要通过行政化建立必要的行政机构、管理制度等，以维持组织的正常运转。大学每天要处理大量的错综复杂的事务，如教学活动安排、人事任免、校园清洁、教学资源分配等。这就需要正常的行政管理活动来完成这些工作。因此，一方面，大学需要建立行政管理机构，雇佣行政管理人员，对大学的各项事务进行计划、组织、指挥、协调和控制，另一方面，大学必须建立必要的规章制度，确保各项行政管理活动的规范化，提高大学的行政管理效率。可见，行政化是大学存在和运转的必要前提。

第二，从社会分工的角度来看，大学中的行政活动必须从教学科研活动中分离出来，使行政活动为教学科研活动服务，从而提高教学科研活动的工作效率。社会分工是人类社会发展的必然趋势。随着社会分工的发展，大学必须同时具备从事学术活动的教学科研人员和从事行政性事务的专业行政人员，二者各司其职，各尽其责，缺一不可。行政人员专门负责处理大学的日常性行政事务，为学术活动提供良好的服务，从而为教师一心一意开展教学科研活动解决后顾之忧，让教师专心于教学和科研，保证学校的教学科研活动高效率地健康运转。

二、大学的种种弊端根源于行政管理体制官僚化

1.官僚化扭曲了大学的办学理念

办学理念是人们对大学的理性认识、理想追求及所持的教育观念或哲学观念，它是建立在对教育规律和时代特征深刻认识的基础之上的。从本质上看，办学理念就是要把一所大学办成什么样的大学。大学办学理念包括的主要内容有:大学的本质和特征、大学的目的和功用、大学的职能和使命以及大学的管理原则和依据等。一所大学的理念是这所大学的思想、精神和灵魂，它决定这所大学的思维方式、发展方向及办学的侧重点。因此，正确办学理念的确立应该是从大学本质和使命出发，以完全尊重教学科研主体——教师和专家的意见为基础，结合大学教育培养人才的目的而制定。可是，当前我国大学办学理念的确立并不是依据大学的使命和本质，也不是从教育自身规律出发而制定，更没有征求和询问教育专家、教授的意见，而仅仅是行政官员们为盲目迎合社会需求而确定。实际上，在我国，由于校长在学校中的地位、职责和权威所致，他在学校办学理念的形成过程中往往起着关键性的作用;不仅如此，学校办学理念通常总是通过校长的言行表达出来的，有时未免夹杂了校长个人的教育思想、办学主张和语言风格等。校长的办学理念是学校办学理念的主要成分［1］。办学理念制定的扭曲化明显暴露了当前大学行政管理体制中的官僚化弊端，即大学行政管理系统的权力得到明显加强，长官意志取代学术发展规律而占据学校决策过程的核心地位，各个学科专业领域的专家在学校管理中的发言权逐渐削弱，甚至在学校决策过程中被忽视，因而使得大学在办学理念方面越来越偏离正确的轨道。

2.官僚化使得大学权力配置畸形化

行政权力本应只管理学术和教学以外的非业务性的事务，但由于官僚化的存在，它的权力不断地得到加强，并逐渐向学术领域扩展，开始插手甚至统领学术事务。大学官本位思想日益盛行，行政权力一支独大的局面逐渐形成，从而使崇官逐官的官本位和官僚习气泛滥于大学校园，一切惟管是命、惟官是从。具体表现在:

第一，行政权力统领大学各项学术事务，侵占学术权力。从大学外部看，中央政府各部委及地方政府对大学管得过死，从校长任命、机构设置到人员编制，从课程设置、学位设立到招生名额，以及入学条件、学费标准等属于学术有关的事务，基本都由政府规定，迫使大学的办学自主权被剥夺。从大学内部看，大学管理者的权力无孔不入，凌驾于广大教师之上，侵犯了教学科研人员的学术自主权。

第二，行政人员权力扩大，服务职责被置换成指挥权力。行政人员垄断大学的资源分配和学术评价，导致教师主体地位丧失，而本应为教学服务的行政人员却一跃成为领导者。大学作为学术组织，学术权力是附着在大学内部的特有产物。然而由于官僚化的存在，一些大学过于强调行政权力尤其是行政官员的作用，使一些行政管理部门的行政人员出现了角色错位，由各个管理层上的“服务员”异化成了管制大学教授的“官老爷”。教授群体的学术权力在不少大学越来越不能得到充分重视，他们的办学治校之智慧与积极性也得不到充分的发挥和调动。在关系学校发展的重大决策中，他们常常处于失语或半失语的状态，其结果是不仅严重挫伤了教师的积极性，还造成了“外行管内行”的尴尬局面。

3.官僚化使得大学的机构设置“衙门化”

大学最基本的职能是教学和科研。大学内部的机构应紧紧围绕教学和科研这两大职能而设置，然而我国大学组织建构和运行模式是参照政府组织体制的结构模式，存在明显的官僚化现象。

第一，非学术性机构设置过多，造成机构膨胀、人浮于事。这种情况已是众所周知。

第二，行政管理层级过多。从书记、校长这一行政层级算起，即使仅限于职能管理部门，下面还有副校级、正处长、副处长、副处级、正科级、副科级以及普通工作人员等若干行政层级，如果延伸到二级教学科研单位，还要增加2至3个行政层级。虽然大学的职务级别在7级左右，但大学的行政管理层级可能要达到10级左右。过多的行政管理层级不仅延长了行政管理信息的流程和导致信息的失真，加大了大学的管理成本，削弱了大学适应外部环境变化的能力，更可怕的是使大学越来越像“衙门”。

4.官僚化使得大学学术考评体系功利化

第一，重数量、轻质量。注重数量指标而忽视学术质量，考评主要依据其所发表论文的刊物等级(包括刊物的行政等级)与论文数量、专著数量等标准，而学术成果的质量指标往往未列入考评范围。

第二，重眼前、轻长远。大学考评体系主要着眼于当前情况，缺乏应有的长效机制，考评的断层化、碎片化现象普遍存在，考评的内容、标准等出现严重的滞后性。例如在职称评定方面，在评审时对学术成果考核较为严格，一旦评审通过之后，基本上没有科学的考核机制对其进行跟踪、持续的考核，许多教师评上高级职称后基本无需严格的学术考核了。

这种学术考评体系的危害是多方面的。首先最根本、最直接的危害是导致“学术泡沫”效应。许多大学教师为了数量达标，为评职称和改善待遇凑数式地搞科研，致使许多科研成果实质上不过是低水平的重复。其次导致了学术腐败，出现诸如抄袭、剽窃学术成果等学术不端行为。

三、大学行政管理体制去“官僚化”改革的路径

官僚化是官僚制的一种异化现象，规避官僚化弊端已成为大学刻不容缓的任务。只要通过科学合理的制度设计和安排，运用现代科学技术特别是信息技术，掌握先进的管理思想、管理工具、管理方法等，官僚化现象是能够去除的。

1.秉承大学精神和使命，矫正办学理念

大学自诞生以来就孕育和培植着“自由之精神、人格之独立”的大学精神。这源于大学的自治特征。自治(Autonomy)是大学最悠久的传统之一，其核心要义是指自己拥有对自己的主权、自我管理或自我决定。爱德华·希尔斯(Edward Shiils)认为，大学自治是指大学作为一个法人团体(corporate body)享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和任何个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由。简言之，自治就是大学自己决定和管理自己的事情，从办学理念的制定到教学科研活动的开展等一切事务都应由大学自主管理。大学办学理念集中体现的是学校的办学理想和基本规律。它不仅反映了一所学校的主体信仰、精神气质和文化特征，而且构成了学校绵延流长、兴旺发展的理想支撑和精神动力。因此，大学理念的制定是学校发展的头等大事。要改变目前因官僚化而扭曲办学理念的现象，就必须打破校长或行政首长意志单方面提出办学理念的局面。

第一，明确大学精神和使命。大学精神就是建立在自治基础之上的独立和自由，办学理念的制定必须充分尊重大学自治的特点，以大学精神和使命为出发点，尊重学术自由。

第二，充分发挥专家、教授、教师等学术主体在大学精神塑造和办学理念形成过程中的作用，尊重教师的意见、愿望和志趣。在办学理念制定的过程中，校长或其他行政人员只能起到召开会议或提供相关服务的作用，不得灌输个人意志或以行政命令的形式强加自己的个人意志。

第三，厘清政府职责的边界，减少政府对大学的干预，实行政校分开。在建设服务型政府的背景下，政府应明确自身职责，对大学的管理应该由直接干预转变为宏观指导，实现由管制者向服务者身份的转变，减少对大学内部事务的干预，为大学健康自由的发展提供良好的服务。

第四，大学应坚持“独立自主，自力更生”的原则，实行“自我管理、自我服务、自我监督”，减少对政府的依赖程度。大学不仅要在学术精神上实现独立自主，而且要在物质资源方面逐渐摆脱对政府的依赖。通过开源节流，向企业、个人、非营利组织等社会各界融资办学，并在适当的条件下，可以推行商业化运作模式。

2.破除官本位思想，科学设定行政权力与学术权力界限

在正确处理行政权力和学术权力两者关系上，最根本的是要在破除“官本位”思想的基础上明确两者的职责权限。从本质上来说，“教育的行政本身不是目的，而只是一种手段，教育行政是服务于教与学的，是支援教与学的，是导引教与学的。没有老师的教学与学生的学习，教育行政就没有存在的必要。它本身是一种服务，教与学的改进，才是目的”［2］。学术权力则主要统领有关学术的一切事务，学术活动的开展、学术能力的评估等。学术机构成员应该专注于学术事务，不应干涉行政工作的开展。专职行政人员应正确地定位和认识自己的行政权力，不能因为凭借手中掌握着各种有形或无形的资源而凌驾于专家、教授之上。大学应通过制度设计和制度安排来科学合理地界定行政权力和学术权力的边界，在此基础上树立行政管理服务于学术发展的思想理念，行政人员要提供有效、快捷、专业化的服务，以保证学校的健康运行。运用严格的制度规定专职行政人员的角色和职责，依靠制度对其成员严格管理，规范其行政行为，保证行政人员和行政权力大力配合大学学者和教授团体的工作，充分满足他们的需要，更好地为学术服务，为师生服务，从而推进大学学术的发展。

3.切实转变大学职能，合理设置组织机构

加快大学管理体制改革，关键是转变大学职能。因此，要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的总体要求，建立健全权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的大学行政管理体制。

第一，重申大学职能。必须根据大学的精神和使命，遵从大学发展规律，重申大学职能，使其成为“传道授业解惑，追求真理，生产知识”的神圣之地。

第二，在切实转变职能的基础上，推行大学机构改革。调整和合并各类非学术性机构，加大整合力度，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

第三，从责权结合的角度按照“就低原则”处理学校的各项事务，改变人浮于事的现状。当前大学的行政管理中“权力集中，责任下移”现象普遍存在。因此，必须合理界定行政人员的权责，实现权责对等。大学在按照“就低原则”分解和下移工作任务的同时，也要分解和下移管理权力。

第四，精简和规范各类学术性机构，明晰各自的职责，理顺其与各类非学术性机构的关系，建立健全机构间的协调配合机制。学术性机构是促进学术交流、培育科研创新的重要载体，其基本职责是为学术科研活动提供服务，营造良好的学术氛围。学术科研机构必须树立服务为本的宗旨，建立健全学术科研服务体系，切实履行其服务职责。同时，要与非学术性机构建立合作伙伴关系，在推动大学教学、科研活动中形成一股合力。

4.回归大学教育目标，重建大学教师考评机制

第一，管理理念的科学化。对大学及其教师、行政人员的考评，首先应该明确和理解大学的本质及其基本职责、大学的定位及其办学理念、教师的职责及其事业发展、行政人员的职责及其服务精神等问题，在此基础上确定考评的指导思想和基本原则，从而树立大学的发展应以教师的发展为前提的理念并确定“以考评求发展、以考评促发展”的基本理念。同时，要建立健全保障科学的大学考评体系良性、长效运行所必需的绩效考评管理制度，要加强制度管理、运用制度规范管理和强化管理。

第二，考评内容的系统化。考评指标设计要系统、全面，充分体现考评理念。对教学科研人员学术成果的考核，既要重数量，更要重质量，既要看眼前的效益，更要看长远的效益，学术成果质量考核尽力克服唯行政级别化。同时，考评的指标不能只关注科研课题和学术成果方面，必须充分体现教学性质和学术性质，既要包括教师的课堂教学行为与效果，又要能反映教师在教学改革与研究、课程与教材建设、教学研究等课堂教学的附属性活动的成绩，鼓励他们在研究中教学，在教学中研究，在研究教学和教学研究中不断追求创新。

第三，考评主体的多元化。“我国大学教学评价从评价动因、评价组织到评价体系、评价活动等一切都由政府自上而下进行统筹安排，大学本身没有选择的权利，处于被动应付的地位。”［3］政府主导的教学评价让大学自身完全处于一种下级对上级的被动忠顺地位，只能按照政府评价主体的指令行动，谈不上自身的创新性实践，难言特色。除此之外，评价主体不能仅限于学生。诚然，教师教学水平如何在很大程度上可以从学生的学习中得以反映，而且通过对学生学习成效和问题的反映也可以折射出大学教学的问题所在。但实际上学生受自身专业水平和学习兴趣的限制，不免对教师的评价有失偏颇。因此，教师的评价中还应有同行加入，有该领域的专家加入，从而能够既从学生的反映也能从专业的角度对教师做出客观而专业的评价。

第四，考评方式的多样化。对大学教师绩效考评方式应该在现有基础上更加完善使其多样化，从而能更好地反映教师各方面的综合素质，以改变以往单一的科研成果评价为主的方式。具体可选择或采用教师自我考评与组织专门考评相结合，学生考评、网上公开与教学科研和社会服务通报相结合的考评方式，定期与不定期抽查考评相结合的考评方式，并辅之以学院院务会推进的形式，实行月考核与年终考核相结合的考评方式，力求最大限度地体现考评的公正性、全面性和透明性(马志强，等，2007)。对于考评结果的表示方法，既可以使用文字描述的形式反映考评结果，又可利用考评结果的分值对被考评教师的绩效进行描述。

［1］陈如平.学校办学理念的“二元结构剖析”［J］.教育发展研究..2005，(5):60 －63.

［2］吴志宏.教育行政学［M］.北京:人民教育出版社，2000，(1):40.

［3］王宪平.试论大学教学评价有效性［J］.江苏高教，2004，(1):88－91.