大学治理:欧洲观点

孙伦轩，陈·巴特尔，赵雅静

(南开大学 a.周恩来政府管理学院;b.高等教育研究所，天津 300071)

在新公共管理哲学的影响下，欧洲大学建立在国家权力和学术自治相互作用之上的传统治理模式已经发生了变化。

一、宏观层面:从边缘机构到社会轴心

欧洲是大学的发源地之一，最早的大学如巴黎大学和博洛尼亚大学都诞生于欧洲。早期的大学被称为“象牙塔”，意指大学超脱于现实，独立于社会的高贵精神。欧洲大学因其拥有最悠久的历史传统，也因此最大限度地保留了古典大学的纯正血脉。然而，随着全球化时代知识经济的兴起，在工业经济时代还处于社会边缘的大学开始走向社会中心，这一趋势为许多学者所捕捉。研究者大多以“大学作为研究高深知识的机构”为基点，论述大学尤其是研究型大学在民族国家参与全球竞争过程中的重要作用。在这一点上，欧洲大学也不例外，因此不再冗述。事实上，大学变成社会的轴心机构并不完全是一种“被动迫使”的过程，一定程度上也是一种“主动融入”。这种“融入”不仅仅体现在大学参与知识生产，也同样可以从社会发展中大学发挥的世俗作用上可以看出。当然，这是高等教育发展的一种全球趋势，欧洲仅仅是这种趋势的一部分。

Meyer和Schofer从历史纵向发展的角度对欧洲高等教育的这种“社会融入”进行了实证测量，证明了大学不断融入社会的背景下学生主体多样性的增加，尽管这种多样性与学生的阶级背景紧密相关［1］。20世纪60年代以来，欧洲工人阶级家庭的孩子接受高等教育的机会在不断增加［2］，但这并不能否认社会不平等是镶嵌在高等教育系统里的一个明显特点。大学的“社会融入”不仅与社会等级有关，还与性别有关系。Ramirez和 Wotipka的历史研究表明，100年前，欧洲大学还不允许女子入学，1862年法国率先允许女子接受高等教育，随即获得欧洲其他大学的效仿。如今绝大多数欧洲大学里男女比例均衡，甚至某些大学里女生人数超过了男生［3］。然而，就女性职业轨迹来看，欧洲大学里的性别不平等依然存在。有人用“玻璃天花板”来暗喻女性在学术生涯中受到的不公待遇，而这种限制女性向高级职位晋升的无形壁垒也确实在欧盟的“她数据”(She Figures)中得到证实［4］。

大学的“社会融入”还体现在其开设的各种专业上。欧洲古典大学曾经一度抵制自然科学和人文应用科学的研究，这种非实用主义还受到了美国批评家Abraham Flexner的称赞:“在美国的大学中，新闻学、公共卫生和商业管理这些学科已经被制度化了，而这些在大部分欧洲大学里还是不可想象的。”［5］如今，这种趋势已经彻底被改变。欧洲大学中的工程学、社会服务、师范教育等这些以前不在大学里设置的专业获得了存在的合法性。剑桥大学1990年成立贾奇商学院以及牛津大学在2000年创建沙依德商学院，表明商科成为欧洲高等教育中的重要学科。David Frank和Jay Gabler在他们的著作《大学重建:20世纪学术界的全球变革》中论述了全球范围内的“学科融入”，认为整体社会的科学化和学术化趋势已经非常明显［6］。在欧洲，博洛尼亚进程加速了这一转变，研究者发现许多传统的学科研究变得日益精细与专业。大学的使命也在“融入社会”的过程中发生转变。大学最根本的任务已不仅仅是教学和研究，对经济发展做出直接的贡献成为大学的“第三使命”，与经济增长直接相关的任务获得合法化，大学因此成为地区、国家和全球创新系统中的重要构成。欧洲各国制定许多政策来加强大学和社会经济环境之间的联系，以促使欧盟成为“里斯本战略”中的“以知识经济为基础的、世界上最有竞争力的经济体”。

二、中观层面:从大学自治到遥控监督

欧洲大学治理在中观层面的变化可以从政府与大学的关系中看出端倪。近些年来，在OECD国家尤其是欧洲大陆，人们对学术自治逐渐失去信心，而公共领域强大的政府监管也备受诟病。在高等教育领域，建立在国家权力和学术自治相互作用之上的传统治理模式遭到质疑。新公共管理哲学带来组织间操控模式的变化，大学的治理模式因此找到变革的方向。尽管各国以及他们的大学之间存在诸多差异，大学与政府以及社会其他部分之间的关系正在经历深刻变革，新的治理体制正在建立。我们可以从以下四个方面观察到欧洲高等教育治理的变化，它们相辅相成且在多样化的欧洲国家变得日益重要。

首先，国家管理大学的传统模式正在变化。与传统的对大学较为直接的、自上而下的管理不同，现在政府越来越多地采用监督和“远距离操控”的方法，借用私有领域企业管理的概念和工具来间接管理大学。目标管理法在这个过程中得到频繁运用。政府确定目标，或者与大学商议目标，而达成这些目标的方式和途径则由大学自主选择。但在这个过程中，政府的控制并没有减少，仍然扮演重要角色，这一点已经在Amaral对博洛尼亚进程的分析中得到了证明［7］。其次，大学治理过程中的参与者数量在急剧增加，已远远超过了传统欧洲高等教育中国家治理和大学治理“二元互动”的时代。例如，近二十年来欧洲高等教育系统中关于教学和研究的认证和评估体系不断增长，效仿美国的董事会系统也在各个大学不断建立。再次，整个欧洲正在成为大学治理的一个系统性截面，博洛尼亚进程作为欧洲高等教育一体化的框架，甚至标志了“高等教育欧洲化”的出现。尽管有研究者认为它缺少理性政治决策，但其象征性价值赋予了欧洲大学多样行动的合法性，而这些行动并不直接源于政策文本中显性的目标或要求。最后，竞争作为一种治理方法变得日益重要。大学同行之间的竞争使得教育供给效率提升，企业或者潜在的学生则作为需求方来间接影响竞争行为。在欧洲，大学的评价是部分基于同行之间的学术评价，这种竞争过程与一些稀缺资源如金钱和特权相联系。虽然科学社会学家已经证明了几百年来科学家之间的竞争一直根植于科学生活之中，但是这种通过排名、评估和各种指标的竞争行为近些年有加剧之势。在整个欧盟一体化框架中，竞争对促进卓越研究至关重要。2009年，来自17个欧盟国家的代表组成的开放式协调工作小组一致认同通过多种方法(包括标杆管理和经验分享)来促进竞争的重要性［8］。在这个过程中，我们可以看到从一个松散联接的机构向有目标、有组织的战略行动者的转变。

三、微观层面:从松散耦合到战略组织

大学是一种松散耦合的组织，随着学科和专业领域的日益分化，遵循的是一种学科、专门知识和专业化无序状态的逻辑［9］。这种说法曾经得到许多研究者的认同。自博洛尼亚大学建立以来，欧洲大学作为最古老的组织一直存在，但在国家权威和学术寡头分治的格局中，作为组织的大学没有获得决策和管理的合法空间。这段缺乏内部治理的历史可以在几个传统的高等教育管理模式中看到。根据传统德国模式的概念，德国大学同时受制于强大的国家权威和学术寡头力量。大学作为一个组织很少有独立决策的合法空间。虽然终身教授作为大学主体来集体决策，但传统上讲席教授可以合法地拒绝组织内部自上而下的管理。虽然20世纪70年代以后终身教授的权力逐渐下降，但德国大学作为真正的组织行动者出现得更晚一些。法国大学更加疏远有组织性的内部治理。Christine Musselin的研究称法国大学内部根本没有组织支柱，大学教授很少与大学组织保持一致，而政府在管制大学的时候也把注意力放在学科上面，而非有边界性的组织，大学没有被当作一个整体［10］。乍看一下，美国模式似乎很独特。Henry S.Pritchett早在1905年就观察到:“美国大学管理的模式越来越符合公司管理的方法。”［11］但仔细观察，美国大学内部其实也没有形成一个发育完全的组织行动者模式。相反，许多学术研究都很关注美国大学的社团属性，将其称为“松散耦合系统”。概括地说，传统大学作为组织集中的权力非常有限，强有力的内部治理也几乎不存在。与国家官僚和商业公司这些强大的组织行动者显著不同，大学挣扎在内部(系部、教授)和外部(政府)两股力量之间，这已经得到Max Weber的证明［12］。

这种态势在欧洲已逐渐改变，大学正在不断尝试变革，测试自己的管理性能，努力转变成为具有固定组织属性的战略行动者。大学甚至衍生成一种战略组织，是一个整体的、以目标为导向的、慎重采取行动进而为自己负责的实体。这可以在以下五个方面看到:第一，相对于松散耦合的组织形式，不管是在系部层面还是整体大学方面，欧洲大学的决策结构具有了明显的等级性。第二，问责制是这种转变的第二个核心特征，学术工作必须经由标准化的计算和审计。第三，欧洲大学正在日渐明确界定自己的合法目标，即大学是一个能够对自己行为负责的战略组织者。第四，欧洲大学细致缜密的组织结构正在不断扩展和分化。第五，职业化的大学管理正在兴起。

四、结语:欧洲大学的“美国化”

欧洲大学治理在上述三个维度的变化一定程度上是一种全球趋势，在一些国家发生得较早，另一些国家则晚一些。很显然，美国大学无疑是这种趋势的先锋。自19世纪开始，“融入社会”就是美国高等教育的核心特征之一，赠地学院就是这种理念的直接产物。美国大学在不同的学科、形式以及使命等方面比传统的欧洲大学更加开放，大学治理方面同样如此。如今欧洲大学的董事会制度仍然备受争议，但却早已在1642年的哈佛大学里出现。同样，作为一种治理机制的认证制度和竞争制度也是在美国大学里发现得较早。理论上来说，美国大学也是最早将自己定义为组织行动者的先锋。但我们能否简单地把现在欧洲大学正在发生的转变贴上“美国化”的标签?

事实上，大学不应被简单的视为民族国家边界内孤立的存在，大学之间频繁的交流至少从19世纪早期就已出现，而且民族国家的式微和信息技术的发展更是加剧了这种互动。很显然的是，目前欧洲大学做出的转变受到美国模式的触发。但两者之间的影响是相互的，美国及其大学并不仅仅是一个“独立变量”，同时也是一个“因变量”。大学的这些变化是一种全球性特征而不能仅仅局限于某个民族国家体系之内。此外，即使美国大学是这种全球趋势的领导者并最终影响了欧洲大学，但它们在一些非常核心的问题上并没有产生共鸣。在欧洲，公立大学占主导地位，而私立大学则发挥的作用有限，后者大多注重教学而非研究，且一般情况下都规模较小。因此，欧洲的私立大学不能与在美国享有较高声誉的、研究型的、非营利性的“私立大学”相提并论［13］［14］。此外，美国高等教育的公共经费急剧下降，欧盟则不然。德国大学有70%的经费来自于联邦政府，而加州伯克利分校来自政府的经费只有10%左右。反过来看，历史上美国研究型大学的创建其实深受英国和德国大学的影响。由此可见，影响只能是相互的，美国大学单方向的“完整同化”欧洲大学的现象几乎不可能出现。在全球化知识经济的大背景下，所有国家的大学采取的应对措施可能是趋同的，但对不同国家的影响是绝对不会标准化的，因为这种适应或者变化终究是给予不同的时空概念之上的。

［1］Meyer，J.W.，Schofer，E..The University in Europe and the World.In:Krücken， G.， Kosmützky， A.， and Torka， M.(eds.)，Towards a Multiversity?Universities between Global Trends and National Traditions.Bielefeld，transcript，2007:45 －62.

［2］Trow M..Twentieth－Century Higher Education:Elite to Mass to U-niversal.Baltimore［M］.Edited by Michael Burrage.The Johns Hopkins University Press，2010.

［3］Ramirez，F.O.，Wotipka，C.M..Slowly but Surely?The Global Expansion of Women’s Participation in Science and Engineering Fields of Study，1972－92.Sociology of Education，74(3)，2001:231－251.

［4］European Commission:She Figures 2009.Statistics and Indicators on Gender Equality in Science.Brussels，European Commission，2009.

［5］Flexner，A..Universities:American，English，German［M］.Oxford:Oxford University Press，1930.

［6］Frank，D.，and Gabler，J..Reconstructing the University.Worldwide Shifts in Academia in the Twentieth Century［M］.Palo Alto，Stanford University Press，2006.

［7］Amaral，A.，Neave，G.，Musselin，C.，and Maassen，P..Bologna，Universities and Bureaucrats.Heidelberg，Springer，2009.

［8］CREST.OMC Working Group Report on Mutual Learning on Approaches to Improve the Excellence of Research in Universities.Brussels，European Commission，2009

［9］托尼·布什.当代西方教育管理模式［M］.南京:南京师范大学出版社，1998:168 －177.

［10］Musselin， C.. Are Universities Specific Organizations?In:Krücken，G.，Kosmützky，A.，and Torka，M.(eds.)，Towards a Multiversity?Universities between Global Trends and National Traditions.Bielefeld，transcript，2007:63 －84.

［11］Pritchett，H.S..Shall the University Become a Business Corporate?Atlantic Monthly，96，1905:289－299.

［12］Weber，M..Economy and Society［M］.Berkeley:University of California Press，1978.

［13］Douglass，J.A..Privatization’s Specter in US Higher Education:A Weakening Social Contract and the Rise of the For－Profit Sector.Paper presented at the symposium“The privatization of higher education:Private investments for the common good?”Oct 20－21 2011 at the CSI － Centre for Social Investment，University of Heidelberg.

［14］Levy，D.C..How Important Is Private Higher Education in Europe?A Regional Analysis in Global Context.Paper presented at the symposium“The privatization of higher education:Private investments for the common good?”Oct 20－21 2011 at the CSI Centre for Social Investment，University of Heidelberg.