高校决策执行偏差的制度分析

肖京林

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

高校决策执行偏差的制度分析

肖京林

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

高校决策执行是将决策理念付诸实施的重要环节，是实现决策目标的必经之路，对高校的发展具有重要的作用。决策执行是一个非线性的过程，在执行中会受到许多因素的影响，导致决策执行发生偏差。文章以新制度主义为研究视角，以制度的三种组成要素：规制性要素、规范性要素、文化—认知性要素为分析框架，揭示高校决策执行者受到工具性逻辑、适当性逻辑和正统性逻辑的影响，从而影响决策的执行方式以及效果，导致执行偏差的产生。

高等学校；决策执行；执行偏差；新制度主义

管理学家西蒙认为：“管理就是决策。”可见在任何组织中，决策都占据着组织管理的中心地位，高校也不例外。作为培养高级专门人才的高等学校，决策关系到学校的人才培养质量、科学研究的发展以及社会服务的水平等学校发展事务。决策的重要地位，决定了决策应当是作为高等学校管理的重要研究议题。决策包括决策制定、决策执行与决策评估三个阶段。从当前的研究来看，大多数研究都集中在高校决策制定，关于决策执行与评估的研究较少。造成这一现象的原因可能是：第一，决策研究在我国高等学校管理研究中还处于起步阶段。刘献君教授认为高校决策是最重要但也是极易被研究者忽略的问题。他用“惯性论”、“后效论”、“黑箱论”解释了研究者较少研究决策问题的原因[1]。第二，线性思维的决定论。认为决策制定与执行是一种线性的关系，即只要决策制定出来，执行活动就会自动发生；只要决策水平高、决策质量好，执行活动也必然会有效地实施。第三，决策执行的复杂性。决策执行是一项复杂的工程，涉及高校的职能部门、院系、教职工、学生等。决策执行研究属于动态过程研究，相对于决策制定研究来讲，执行研究具有复杂性，从而增加了研究的难度。决策执行是实现决策目标的必经之路，没有执行，决策也只能是一纸空文。然而，高校决策在执行过程中总是会出现偏离决策目标的现象，影响决策执行力，导致决策目标难以实现。本文就高校决策执行中所发生的偏差问题进行分析，以新制度主义为理论框架，旨在解释决策执行偏差产生的原因。

一、高等学校决策执行以及执行偏差

(一)高等学校决策执行

“决策”，即做出决定或选择；“执行”，即贯彻实施的活动。决策执行，即贯彻实施决策者所做出的决定或选择，是将决策理念付诸实践的一系列活动。高等学校决策执行是指，在高等学校内部，决策执行者依据决策的指示、要求，为实现决策目标、取得预期效果，决策执行者调动人力，利用资源、技术，不断采取积极措施的动态过程。高校决策执行包括：决策执行者、决策执行资源、决策执行程序、决策执行目标群体和决策执行环境等。从高校决策活动来看，决策执行是高校决策中的重要一环，起着承上启下的作用。首先，高校决策执行是将决策理性转变为实践现实性的过程；将静态的决策文本、思想理念转变为动态的行为活动的过程。高校决策执行是实现决策目标、解决组织问题的途径，实现组织中教育资源的权威性分配。美国政策学家艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[2]其次，高校决策执行是检验决策是否科学、合理的标准。“实践是检验真理的唯一标准。”一项决策是否科学、合理，通过决策执行可以得到检验。第三，高校决策执行为决策制定者提供反馈。在执行过程中，一些决策制定者未曾预料的问题会凸现出来，决策执行者及时把问题反馈给决策制定者。决策制定者根据执行情况进行及时调整、解决问题，确保决策的有效执行。第四，决策执行是决策评估的重要依据。决策执行的结果为决策评估提供了依据，评估者根据决策目标实现程度、目标群体满意度、执行成本、执行效率等因素进行评估。

(二)高校决策执行偏差

高校决策执行偏差指的是，在高校中，决策执行过程中出现的有意的或无意的偏离决策目标的现象。高校决策执行偏差有积极的偏差与消极的偏差两种形式。积极的偏差指决策执行者在执行过程中尽管偏离既定的目标，但是其执行活动对高校的发展起到积极的作用，从某种程度来看，可谓是更好地实现了决策目标；消极的偏差指决策执行者在执行过程中有意或无意地消解着决策目标，使得执行活动变异，不但没有实现决策目标，甚至使得学校发展、改革受阻。在高校中，决策制定者经常为决策执行中出现的消极偏差苦恼不已。决策制定者为制定出科学、合理的决策殚精竭虑，可是一到付诸实施时却不尽如人意，总会出现一些“无预料的后果”。如，高校出台了一系列教学改革决策，可是到院系实施层面却发现存在着“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”等现象。在本文中，主要探讨的是消极的执行偏差。

(三)高校决策执行偏差的类型

高校决策执行中的偏差表现形式多样，有的是“敷衍搪塞”，有的是执行的“形式化”，有的甚至是公开对抗等。在对高校决策执行中出现的种种偏差进行概括总结，大体可以分为以下五种类型：

第一，仪式性执行。仪式性执行指的是高校决策执行者表面上大力宣传决策思想理念，制定了一系列具体的决策执行方案，但是并没有将决策落到实处，造成决策执行的表面化。仪式性执行造成学校资源的浪费，如为了表面上执行政策，执行者往往要花大力气进行宣传，营造“面子工程”，花大力气在文字材料的写作与整理上，往往造成执行过程中比排场、比材料，造成“文牍主义”、“务虚风气”等不良现象。

第二，选择性执行。选择性执行就是指在执行过程中，执行者根据自身利益或者具体情况，有选择地对决策进行执行。此类执行的特征是自利性，执行者在执行过程中选择对自己有利的决策部分进行实施，对有损于自身利益却有利于学校整体发展的决策部分不予以执行。如，对部分决策内容进行消解或曲解，从而破坏学校决策执行的整体性，降低决策的整体执行质量。

第三，替代式执行。替代式执行即执行者以自己的“土决策”代替学校决策，制定与学校决策不相符的计划、策略等。通常此类“土决策”表面看与学校主决策无二致，但实际上却被执行者改得面目全非，造成“阳奉阴违”的现象。

第四，机械式执行。机械式执行指执行者在执行过程中不根据自身的实际情况制定相应的计划、策略，完全按照学校的决策来执行。此类执行的特征是机械性，不具有灵活性。学校决策往往难以顾及所有执行者的特征与发展实际，决策内容具有原则性，只是规定执行的方向与目的。这就要求执行者在执行过程中要发挥自由裁量权，制定符合自身发展的，又有利于决策整体实施的具体执行策略。

第五，对抗式执行。对抗式执行指执行者不认同学校制定的决策，认为决策有悖于自身的价值观、行为准则等，或利益受到严重损害，要求机构、群体或个人行为的转变等，执行者不作为，甚至公开地执行与学校决策相违背的决策。此类执行特征明显具有冲突性、矛盾性。执行层与决策层发生消极或激烈的对抗，采取拖延、不作为、对抗等方式来抵制决策的执行。对抗式执行对学校整体决策来说具有重要的负面作用，是学校要竭力避免的。

无论是隐蔽性的执行偏差，还是明显、激烈的冲突性执行偏差，都对学校的整体决策带来阻滞。执行的偏差导致学校决策目标难以实现、决策资源的浪费、不必要的内耗，并影响学校决策层的权威。在学校情境中，为什么会出现执行偏差？新制度主义可能为此类现象提供解释与分析的框架。

二、新制度主义的制度逻辑与作为制度化组织的高等学校

(一)制度的内涵

制度一词是新制度主义的关键词，贯穿于整个新制度主义的始终。新制度主义分为经济学、政治学、社会学三种理论流派，每一种学科对制度的理解侧重点都有所不同。新制度主义经济学主要强调制度对人行为的约束，防止在交往互动中出现的机会主义。柯武刚(Wolfgang Kasper)和史漫飞(Manfred E·Streit)认为：“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的机会主义的和怪僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度，要有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。”[3]新制度主义政治学关注制度的道德性因素对人行为的制约。马奇(March)和奥尔森(Olsen)强调：“制度是社会组织的规则，它包括惯例、程序、习俗、角色、信仰、文化和日常生活中的知识。制度不仅包括正式规则、程序和规范，还包括为人的行动提供‘意义框架’的象征系统、认知模板和道德模板。”[4]对于新制度主义社会学来讲，制度则是“为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”[5]。在这个定义中，制度具有多面性，它是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构。而且，新制度主义社会学将文化—认知要素纳入到制度框架内，扩大了制度的外延。

(二)制度的逻辑

深受韦伯的理性组织思想的影响，传统的组织理论认为组织是一个封闭的系统。组织的生产效率、生存际遇主要受到组织内部的技术环境所影响。所以，早期的组织理论主要集中于研究如何提高组织内部的生产效率。20世纪50年代，由默顿为代表的哥伦比亚学派却反其道而行之，专门研究理性组织的“有目的无预料后果”。塞尔兹尼克在其经典的研究《TVA与基层机构》(TVA and Grassroots)中发现组织并不仅仅是一个封闭的系统，它更是一个开放的组织；组织不仅受到内部技术环境的要求，同时还受到外部环境的制约。20世纪70年代，新制度主义代表人物迈耶和罗恩发展了哥伦比亚学派的这一思想，提出组织不仅受到技术环境的影响，同时也受到外部制度环境的影响。

新制度主义认为，“技术环境”指的是组织的物质资源环境，技术环境强调“效率”，要求生产最大化。“制度环境”(institutional environment)，“即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受’(take-for-granted)的社会事实”[6]。制度环境的逻辑是“合法性”(legitimacy)机制。

“合法性”是新制度主义的一个重要概念。新制度主义认为“合法性是一种普遍的理解或假定，即一个实体的行为在某一社会结构的标准体系、价值体系、信仰体系内是可取的、正当的和恰当的”[7]。它主要“强调的是在社会认可基础上建立的一种权威关系，即合法性机制可以在无形中迫使组织接受特定制度环境中所要求的具有合法性的行为模式”[8]。

对制度构成要素强调的不同，形成了不同的“合法性机制”，同时也影响着组织中的群体、个体的行为逻辑。斯科特认为，“合法性”包括：规制性合法性、规范性合法性以及文化认知性合法性[9]。规制性合法性，强调组织的结构、行为要符合外部法律法规的规定。那些强调规制性合法性的组织认为，组织中的个人、群体的行为是基于“回报递增”，强调利益最大化。所以，组织中的个人或群体的行为遵循的基本逻辑是“工具性逻辑”。只有制定出强制性的规章制度，约束组织中人们的机会主义倾向，才能控制组织运行的秩序。规范性合法性则基于组织“身份”的合法性，即组织得到外部专业团体、公众、大众传媒等的认可。强调规范性要素的组织认为，组织中的个人、群体基于共同的价值观与规范等道德性范畴做出行为，即规范规定事情应该如何完成，并规定完成目标的行为方式或手段。所以，强调规范性合法性的组织认为，组织中的个人或群体的行为遵循的是“适当性逻辑”。文化认知性合法性则根据共享的意义系统、认知图式等被人们当做“理所当然”的符号、图式、脚本、范畴等来判断。强调文化—认知性要素的组织认为，组织中的个人或群体的行为是基于共同信念、行动逻辑。这些信念、逻辑固化在人的头脑中，使得组织中的人难以想到其他的行为类型。“我们之所以遵守惯例，是因为我们理所当然地认为那些惯例是‘我们做这些事情的’恰当方式。”[10]所以，强调文化—认知性的组织认为，组织中的个人或群体的行为遵循的是“正统性逻辑”。

(三)作为制度化组织的高等学校

虽然所有的组织都受技术环境和制度环境的约束，但是有些组织更容易受到技术环境的制约，另一些组织更容易受到制度环境的影响。迈耶和斯科特将各种类别的组织分为：强技术环境、弱制度环境组织(如大型企业)；强技术环境、强制度环境组织(如医院)以及弱技术环境、强制度环境组织(如学校)[11]。高等学校是典型的强制度环境、弱技术环境的组织。因为“像学校和大学这样的组织更多地是由共享的信念——‘神话’而非技术需要或效率逻辑联系在一起的”[12]。作为制度化的组织，高等学校受制于制度环境，其内部结构、活动受外部的规制性、规范性以及文化认知性因素的影响。所以，用新制度主义来解释高等学校组织行为是可取的。本文将以制度的三种不同要素所强调的逻辑为分析框架，进而探索高校决策执行偏差发生的原因。

三、新制度主义视角下的高校决策执行偏差原因

(一)源于工具性逻辑的决策执行偏差

“工具性逻辑”是源于经济学中的“经济人”的假设，认为行动者的行为是基于精心计算的自利目标。长期以来，新制度主义忽略组织、群体或个人的“利益”与“能动性”，然而正如古尔德纳所言：“如果没有利益群体的干预，制度是不会产生和发挥作用的。”[13]新制度主义经济学就认为制度的产生是为了防止行动者的机会主义行为以及最小化交易成本所制定的。所以，作为“经济人”的决策执行者来说，其执行活动必然受到“工具性逻辑”的影响。

第一，利益诱使执行者发生执行偏差。高校决策是由高校制定的对组织内部资源的权威性分配或者是对组织内部行为的约束或改变。决策的执行必然涉及利益的重新分配以及行为的改变。然而，一切改变都有“成本”。基于“工具理性”行动逻辑的执行者在执行决策过程中，必然会计算得失。如果决策执行的成本小于决策的效果，那么执行者会毫不迟疑地执行决策。一旦决策执行成本大于决策的效果时，执行者便会采取一系列的措施来阻止决策的执行。新制度主义学者奥立弗认为，组织内部执行者遇到外部制度压力，它们会能动地采取应对策略：默认或遵守策略、妥协策略、回避策略、反抗策略、操纵策略来实现自身的利益[14]。这样决策的执行更像是执行者与决策层的一种“博弈”过程。政策学者E·巴达驰(E.Bardach)将这种执行称为“执行赛局”[15]，执行者与决策层之间利益的博弈，每个参与者都想实现自身利益的最大化。在这样的行动逻辑下，利益导致执行者在执行决策过程中，出现执行偏差以获得自身利益的最大化，无视组织整体决策目标的实现。这样的博弈往往是“零和博弈”甚至是“负和博弈”。

第二，信息不对称导致对决策执行偏差。信息不对称是指交易双方之间存在着信息分布的不均，一方拥有信息优势，另一方则处于劣势，信息优势一方利用此种优势，实现利益最大化。信息不对称根据时间先后，可以分为事前信息不对称(即“逆向选择”)、事后信息不对称(即“道德风险”)。信息的不对称的发生存在主观、客观两种影响因素。主观因素是信息优势一方蓄意利用此种优势，从而实现自身利益；客观因素则是由于社会分工、专业化程度等因素造成的不对称。在决策执行中同样也存在着信息的不对称。

首先，信息沟通的层级化导致“逆向选择”。“逆向选择产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了信息(或知识)”[16]，从而产生的不对称，基于委托—代理理论，高校决策制定者是委托人，高校中的各学院、职能部门等执行者是代理人，委托人委托代理人执行决策，从而实现决策目标。在执行之前，由于高等学校是典型的科层制组织，其信息的流通渠道呈现层级化。在自上而下的信息传递过程中，拥有信息优势的一方可能基于自身利益考虑，故意删减信息或者曲解信息。当然，也有可能会出现信息的无意流失或者曲解。但是，这些信息的不对称最终导致执行者并未掌握完全的决策信息，或者对决策精神未能充分理解，甚至误解，从而影响决策执行效果，发生执行偏差。

其次，“道德风险”导致对执行监督的困难。“道德风险产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了行动”[17]，从而产生信息的不对称。执行者在执行决策中拥有信息的优势，他们清楚地知道执行的进度、执行的效果以及执行的反馈等信息。但是，执行者在自下而上的反馈信息的过程中，并不会全盘托出，而是基于决策制定者、监督者等的“偏好”来进行汇报。通常情况下，执行者会隐藏执行中存在的问题，主要反映执行者的“成绩”，有的甚至谎报、虚报执行实情，希望通过信息的反馈来实现个人的晋升或者群体、机构的发展等。同样，在自下而上的反馈过程中，执行者也可能出现信息统计失误、遗漏等无意识的信息失误。由于执行者在执行中隐藏了行动，占据着信息优势，造成决策制定者、监督者无法有效地监督执行活动，从而导致执行偏差。

(二)源于适当性逻辑的决策执行偏差

“适当性行动逻辑”指组织、群体或个人在此种情境中的活动、行为是符合共同的价值观与社会规范。即行动者在该情境中的行为是“适当”的。

第一，制度环境压力导致组织内部决策执行偏差。作为高等学校的子系统，执行机构不仅受到了组织外部环境的影响与制约，同时也要受到组织内部校级层面规章制度、决策要求的制约。可以说，校级层面的决策以及学校外部的社会影响都是执行机构的制度环境。新制度主义认为在面对制度压力的情况下，组织只有采取与制度环境相一致要求、标准等，组织才能获得“合法性”，得以生存与发展。即此种行为的做出是在此种情境中最“适当”，否则将要面临身份的合法性危机。作为学校的组成部分，决策执行者为了获得“合法性”地位，必然要采取与制度环境要求相一致的行为，才能确保自身的生存与发展。另外，高等学校结构特征为执行偏差的产生提供了可能。高等学校是一种“松散耦合”组织，新制度主义学者威克(Weick)、马奇(March)和奥尔森(Olsen)提出由于高等学校的目标、核心技术的模糊性、组织机构的独立性，所以高等学校具有“松散耦合”性。“松散联结，是指联结的各方都是互相影响、互相作用的，但是，每个被联结的方面也保持它自身的特征，具有一些逻辑的和物质的独特性。”[18]“松散耦合”的高校具有组织结构与组织活动、组织实际活动与组织运行效果之间的“松散联结”的特点。所以，高校执行者为了满足制度环境的要求，获得合法性，同时又避免执行机构的核心技术——教与学受到冲击，执行者便采取了“脱耦”的方式来执行制度环境要求。即执行机构从表面上采取了决策要求，然而这些活动与行为在实质上并没有产生实际的效果，造成仪式性执行或象征性执行。

第二，“信任和善意的逻辑”使得对学校内部决策执行监督的形式化与象征性。在采取了执行活动与执行效果“脱耦”的形式后，组织并没有出现混乱，日常工作照常进行。这是因为学校采用“信任和善意的逻辑”。“信任和善意的逻辑”假定组织内执行者在工作中都是善意的，组织的管理层以及外部人员对执行者充满着信任，以此来维护组织的正式结构以及“合法性”地位。由于组织管理层对内部执行者的充分信任，他们将采取“仪式性管理”，即通过“回避(问题)、谨慎(行事)以及忽略(反常)”[19]对执行者表示肯定以及支持。“仪式性管理”尽量减少对组织内部执行活动的检查与监督，即使有此类活动也只是仪式性的。如，学校要求各个学院采取教学改革，但是学校并不深入到课堂内部采取听课等形式进行监督与检查。而是通过学院提交的每个教师的教学改革的资料进行判断，他们充分信任每个教师，从而相信教师在书面上呈现的“事实”。由于这样的逻辑使得组织内部的执行偏差屡见不鲜，却得不到有效的监督与检查。

(三)源于正统性逻辑下的执行偏差

强调文化—认知层面的制度主义者认为，文化—认知要素即那些人们“视若当然的”的共同的信念、认知图示以及共同的行动逻辑。“文化—认知性要素构成了关于社会实在的性质的共同理解，以及建构意义的认知框架。”[20]它强调行动的“正统性”逻辑。

高校组织中的文化—认知要素影响决策执行的方式。“文化”为组织中的个人、群体的“认知”建立了理解的框架，并提供角色行为模板以及结构模式。人们潜移默化地受到文化—认知要素的影响，认为这就是“我们做这些事情的”恰当方式。一旦有人违背了这种视若当然的行为方式，行动者的行动就面临“正统性”身份的危机。所以，执行组织或群体的共同信念以及意义系统、认知框架等影响着决策执行的方式。在高校中，由于长期的实践活动，组织逐渐形成了“惯例”，并逐渐“制度化”，此种“制度神话”被高度“仪式化”、“理性化”，组织内的成员将其内化为自身的行为模式以及参考框架。高校中的决策执行者必然受到组织内的“文化—认知”要素的影响，从而影响到决策执行的方式。如果决策执行部门处于一种“利益冲突文化”，那么决策执行机构很有可能在执行过程中使用“博弈”的策略，与决策层讨价还价，以获得自身利益；处于一种“学院式文化”的组织中，执行机构采用分权、民主、集体协商式的执行方式。由此可见，文化—认知要素形成了执行者的执行思维以及执行形式。

[1]刘献君.湖北省高等教育学会第七届三次会议暨2013-2014年度学术年会中的“关于高校决策的几个问题”的报告[Z].

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(责任编辑沈广斌)

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1003-8418(2014)06-0027-05

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.006

肖京林(1986—)，女，河南信阳人，华中科技大学教育科学研究院教育经济与管理专业博士生，曲靖师范学院教务处讲师。

湖北省教育科学“十二五”规划2013年重点课题“高校领导决策制度研究”(2013A002)。