土地资源的刑法保护研究

邓亚崇

（上海大学法学院 上海 200444）

土地资源的刑法保护研究

邓亚崇

（上海大学法学院 上海 200444）

土地是人类社会赖以生存和发展的物质基础。这一物质基础与我们的生活息息相关，“坚决守住18亿亩土地红线”的规定更显示出了土地保护的重要性。本文是从土地类别入手，研究刑法对土地资源的一般保护和特殊保护，展望土地刑法保护的立法前景。

一般保护；特殊保护；土地刑法保护

一、土地犯罪刑法保护的重要性

土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，随着改革开放的不断深入和经济的持续快速发展，土地这一基本的物质生活资料越发凸显其重要性。我国地域面积排名世界第三，但由于我国人口众多，人均占有土地面积却排名世界100名以后，这充分说明了我们的人地关系日趋紧张，除人均农地、林地、牧地逐渐减少外，突出表现在土地资源的短缺和土地退化两方面，根据国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，到2020年我国要保住18.05亿亩耕地。从现在到2020年，我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，耕地转为建设用地不可避免。如何有效的保护土地资源，保护我们赖以生存的基础。缓解我国正面临的土地危机是一个亟需关注的问题。

土地是一种自然资源，我们讨论保护土地，是因为它是人类生存的基础，反之，离开人的存在、人类社会的存在，对土地的任何讨论都将是没有任何意义的。作为保护公民利益的利器，刑法的严厉性是保护土地资源的重要屏障。任何触犯法律的人都要承担相应的法律后果。刑法与其他部门法相比，其强制性最为严厉。因此，用刑法同危害土地资源的犯罪行为作斗争，其特有的强制性能够产生巨大的威慑力，不仅对犯罪行为进行有效惩治之外，还可以提高公民保护土地资源的意识。

二、土地犯罪的刑法立法概况

(一)国外立法

不同的国家，土地政策也是不同的，相应的刑法的保护范围也有所区别。大致有几类：

1.保护土地私有权为核心内容的日本刑法。日本刑法典第323条规定，侵夺他人的不动产的，处十年以下惩役。日本刑法的侵占不动产罪保护的核心就是土地的私有权。《日本国土利用计划法》中规定：未得到许可签订土地买卖等合同者，应受到3年以上徒刑或100万元日元以下的罚金。可以看出日本的土地所有权的转让并不是完全的自由，须得到许可后才能进行。

2.以保护土地使用功能为代表的国外刑法。英国刑法将破坏土地的犯罪归类于“毁坏或损坏他人财产罪”之中。《英国刑法》规定“没有合法的理由，故意毁坏或损坏他人的财产或造成他人财产的毁坏或损坏，或由于疏忽大意而造成这些财产的毁坏或损失，即为犯罪”。法国刑法将对土地的犯罪列入“对人不具有危险的毁坏、破坏、损坏财产罪”。《法国刑法典》第332—2条第3款，毁坏、破坏已分类定级或已予登记之动产或不动产，或者是保留或存放在属于公法人或负责公共事业服务或公认的公益事业之公法人的博物馆、图书馆或档案馆内的物品或考古发现物品，处3年监禁并科30万法郎罚金。

综上所述，可以看出国外刑法对于土地资源的保护侧重点不同，因而保护方法也不相同。这些对于我国完善土地资源刑法的保护具有借鉴意义。

(二)国内立法

我国现行刑法对土地资源的保护集中体现在以下几个罪名中：第228条非法转让、倒卖土地使用权罪，具体是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权、情节严重的行为。第342条非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。第410条规定的非法批准征用、占用土地罪，是指国家机关工作人员徇私舞弊、违反土地管理法规、滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。非法低价出让国有土地使用权罪，指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。

三、土地犯罪刑法保护的种类

土地犯罪中刑法所保护的客体，学界有不同的观点，一部分学者把行为人侵犯的客体视为“国家对土地资源的管理制度”，另一部分学者将土地犯罪的客体视为“破坏社会主义的土地关系”。上述两种主流观点都试图揭示出土地犯罪中刑法所保护的客体，然而都具有一定的片面性。刑法保护土地的内容不仅包含土地资源，其内在含义还应具有合理利用和开发土地以及国家对土地的监管关系。因此，国家土地管理部门对土地使用权流转、用途的改变、土地使用权取得的审批制度，审批的权限这都应该是刑法针对土地犯罪所保护的对象。《宪法》第9条和第10条的规定，我国的土地属于国有或集体所有。结合土地类型不同，分为广义的土地，即所有土地；特定的土地，如农用地、国有土地使用权。由此确定刑法对土地保护的范围大小，可以分为一般保护和特殊保护。

(一)一般保护

“土地”一词起源已久，主要有三种含义：一是领土；疆域；二是土壤，田地；三是测量地形。现行法律中对土地有很明确的定义，《土地管理法》中第4条明确规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

《刑法》第228条规定的非法转让、倒卖土地使用权罪和第410条规定的非法批准征用、占用土地罪。这两个罪名所保护的土地是广义的土地，即所有的土地，包括农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

1.非法转让、倒卖土地使用权罪中刑法保护的土地范围可以分为两大类：一是以国有土地使用权为对象的非法转让、倒卖。转让国有土地使用权的前提条件是通过出让和划拨取得国有土地使用权。包括两种情况：(1)合法取得国有土地使用权，违反法律规定进行转让。具体有：无书面合同的转让，未达到投资总额最低百分比而转让，未办理登记而转让等情形。(2)没有合法取得国有土地使用权而转让的。具体有：无国有土地使用权证而转让，违反规定暗箱操作等方式转让，转让权属有争议的土地等情形。二是以集体土地使用权为对象的非法转让、倒卖。也包括两种情况：(1)合法取得集体土地使用权的。如按照土地使用规划，乡镇企业合法取得的土地使用权外，其他方式转让集体土地使用权的。(2)没有合法取得集体土地使用权而转让的。如未办理相关征收手续而转让集体土地使用权的。

2.非法批准征用、占用土地罪中刑法保护的土地范围也是所有土地。2001年全国人大常委会通过并发布实施的《关于刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》中，明确规定了，非法批准征用、占用土地罪中土地是指耕地、林地等农用地以及其他土地。这是从土地的用途上来进行的划分，包括农用地，建设用地和未利用地等一切土地。非法批准征用、占用土地罪主要是针对国家工作人员的公权力行使的规范，防止土地资源的流失。任何用途的土地的流转、变更权属都需要经过法定的程序，按照法定的程序、审批权限进行规划、批准之后才能流转。

(二)特殊保护

《刑法》第342条规定的非法占用农用地罪和第410条规定的非法低价出让国有土地使用权罪中，刑法所保护的土地都是特指的。

1.非法占用农用地罪中的土地特指农用地。农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、畜禽饲养地、设施农用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等。司法实践中，非法占用农用地的情形主要有：(1)未经批准而擅自占用农用地，(2)采取以提供虚假手续等手段骗取批准占用耕地，(3)超过批准的数量占用农用地，即部分农用地是经过合法批准程序的，剩余农用地的占用未经过批准，(4)非法批准、使用的农用地应当归还而拒不归还。上述几种行为侵害的都是任何类型的农用地。

2.非法低价出让国有土地使用权罪中特指的是国有土地使用权。即城市市区的土地和法律规定的属于国家所有的农村和城市郊区的土地。非法低价出让国有土地使用权罪旨在保护国有土地使用权的合法转让。随着经济的高速发展，出现一个新名词“城中村”。所谓城中村是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变成居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区。司法实践中，随着城市化的的不断推进，位于城区边缘农村被划入城区，土地被依法征收、征用建造大型的园区、大学城等。其土地权属性质发生了变化，这部分土地被征收、征用后属于国有土地使用权，随后在低价流转，属于非法低价出让国有土地使用权罪所保护的范围，另一部分土地，主要是集体经济组织成员所居住的宅基地等，并没有被征收、征用，其仍然属于集体所有的土地。因此，并不在非法低价出让国有土地使用权罪的保护范围内。

四、土地资源刑法保护的立法展望

(一)拓宽刑法的保护范围

在非法占用农用地罪中，农用地仅仅是土地用途中的一种，还有建设用地和未利用地。在实践中，往往存在占用他人住宅用地，破产国有企业厂矿，公共设施用地，能源、交通、水利、通信设施用地，旅游用地，军事用地等情形，这些类型的土地也应归入刑事法律所保护的范围，建议可以扩大此条的保护范围，改为非法占用土地罪。

(二)增设损害土地资源罪

我国的地域面积排世界第三，耕地面积排世界第四，但是由于我国人口众多，人均耕地面积却排在126位以后，人均耕地仅1.4亩左右，还不到世界人均耕地面积的一半。城镇化建设的加快使得每年都有农用地转为建设用地，我国土地数量呈现出不断下降的趋势。使得有必要设立损害土地资源罪。本罪具体的特征可以展望为：违反土地管理法规，将依法取得的土地使用权，不使用、不按规划使用或不合理使用，情节严重的行为。这样能有利于促进依法取得土地使用权的人合理的利用土地，不浪费土地资源，避免出现土地的荒芜。

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Study on criminal law protection of land resources

Deng Ya-chong

(Law School of Shanghai University, Shanghai, 200444, China)

The land is the material basis for the survival and development of human society. This material is closely linked with our life, "resolutely defend the1800000000 acres of land red line" shows the importance of land protection. This paper starts from the general categories of land, for the protection of land resources study on criminal law and special protection legislation, prospect future land criminal law protection.

general protection; special protection; land criminal law protection

D914

A

1000-9795（2014）03-0452-02

［责任编辑：陈怀民］

2014-01-16

邓亚崇（1987-），男，云南普洱人，从事刑法学方向的研究。