秦汉时期监察制度的变迁

张云崧

（河南省罗山县委党校 河南信阳 464200）

秦汉时期监察制度的变迁

张云崧

（河南省罗山县委党校 河南信阳 464200）

我国古代监察制度形成于秦汉时期，它奠定了我国两千多年封建监察制度的基础。御史监察系统方面，御史大夫领导下的御史府行使中央最高监察权，西汉末期交由御史中丞掌管。地方上，秦朝的监郡御史、汉朝的刺史代表皇帝监察地方官员，成效显著。与此同时，以谏议大夫、中大夫等为代表的言官规谏系统确立并起到一定的监察作用。西汉时期，我国最早的系统监察法规《监御史九条》和《六条问事》出现，开始了监察制度法律化的进程。秦汉时期的监察制度虽不完善，但它强化了皇权，对后世影响深远。

秦汉时期；监察制度；御史；刺史

秦汉时期的440年是我国古代第一个相对稳定的封建大一统时期，创立了一系列影响深远的政治制度，我国古代的监察制度即形成于此。早在西周时期，就已经出现“御史”这一官称，但最初只是掌治令的史官以赞冢宰。“御史掌邦国、都鄙及万民之治令，凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者”[1]。到春秋战国时期，御史虽仍是国君身边的侍从史官，但已有下派到地方监督县令的情况出现。如“卜皮为县令,其御史污秽而有爱妾,卜皮乃使少庶子佯爱之,以知御史阴情”[2]，魏国县令卜皮以刺探到的御史的私生活来要挟监督他的御史。但由于此时诸侯并立，战乱频繁，这种监督方式无法普遍实行，直到秦统一后，才得以改变。

一、秦朝监察机构的创建

秦统一六国后，逐渐确立起了以皇帝制度为核心的专制主义中央集权制度，我国古代监察制度就诞生于此。

在中央一级，实行三公九卿制，在地方推行郡县制。三公分别为丞相、太尉、御史大夫，其中丞相辅佐皇帝治理天下，地位最高，太尉掌军事，御史大夫执掌群臣奏章，下达皇帝诏令，负责监察百官，是副丞相。御史大夫位极人臣，虽有监察之责，但主要任务是协助丞相处理政务，实际上却并不履行监察职能。御史大夫之下设有御史中丞、侍御史、监察御史等官组成的御史府负责具体的监察事物。在地方，设有监郡御史，负责监察郡守、县令等地方官吏，直属中央，不受地方长官节制。秦朝实行“台谏并行”制，不仅有御史监察系统，还首创了言官规谏系统。置谏议大夫，专掌论议，有数十人之多，隶属九卿中的郎中令。

秦朝存世较短，很多制度还没来得及巩固，但御史府和监郡御史、谏议大夫等监察机构和监察官员的设立标志着我国古代监察制度的雏形初现。

二、汉代监察制度的演变

1.御史大夫的变迁

汉承秦制，西汉初，监察制度未有大的变化。御史大夫“位上卿，银印青绶，掌副丞相”，[3]“内承本朝之风化，外佐丞相治理天下，任重职大”，[4]既掌监察又兼理行政事务，地位崇高。御史大夫下设有两位副手，其中一个叫御史中丞，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”，[5]负责具体的监察事务。

西汉末期到东汉，由于政局动荡，权力斗争加剧，御史大夫的名称和职能发生了多次变化。汉成帝绥和元年(前8年)，御史大夫更名为大司空。三年后，哀帝建平二年又改为御史大夫。时隔五年，汉哀帝元寿二年(公元前1年)御史大夫再改为大司空后，至此名称稳定下来，职能变为“掌水土事”，而“中丞官职如故”。[6]由于中丞原在殿中兰台办事，为御史之长后仍台中，因而称其官署为御史台，自此御史台正式成为专职的中央监察机构。

2.丞相司直与司隶校尉的设立

中央一级，除设有御史府的同时，汉武帝还设立丞相司直和司隶校尉。丞相司直置于元狩五年(前118)，主要辅佐丞相纠举不法，隶属丞相府，但实际上也起着监察丞相的作用。司隶校尉设置的时间要晚一些，“征和四年(前89年)初置，持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊， 督大奸猾……察三辅、三河、弘农”，[7]初置时能持

节，表示受君令之托，有权劾奏公卿贵戚。除监督朝中百官外，还负责督察三辅(京兆、左冯翊、右扶风)、三河(河东、河南、河内)和弘农等京师七郡地区。东汉初年，汉光武帝省去丞相司直，司隶校尉地位显著提高，职权也不断扩大，朝会时和尚书令、御史中丞一起称为“三独坐”，在东汉政治舞台上处于举足轻重的地位。

3.刺史制度的形成与演变

在地方上，为表示对诸侯王的信任，汉初并未设立专职监察官员。汉惠帝在位时，一度在部分地区恢复了监郡御史制度，但监察效果不理想。文帝时派丞相史出巡地方，但丞相史的监察只是临时性的，很难整体改变对地方监察不力的局面。汉武帝上台后，随着“推恩令”和“附益法”的陆续颁布，诸侯王的威胁基本消除。为了加强对地方郡县的管理，元封五年(前106年)，汉武帝在监郡御史和丞相史制度的基础上把全国除了三辅、三河和弘农以外的地区重新分成了13个州部，冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每个州设立刺史一名，秩六百石，专职监察地方，京畿七郡则交由后来设立的司隶校尉负责监察。刺史最初没有固定的治所，每年八月巡视所辖区域，考察吏治、奖惩官吏、决断冤狱。十三部刺史“最初由丞相府司直节制，大约在武帝晚期至昭宣时期转归中央最高监察机关御史府管辖，由御史中丞具体领导”。[8]刺史的产生，可由御史推荐，皇帝任命。

在御史大夫频繁更名的同时，刺史的名称和级别也变动频繁。“成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧”。直到东汉建立后，才重新稳定下来，光武帝建武十八年(42年)，“复为刺史”。[9]东汉时期，在灵帝以前，州一直是作为监察区而存在，并未超越郡国成为地方行政区划，刺史的主要职权也依然是监察，只是职权稍有扩大。灵帝中平元年(184年)，黄巾之乱爆发，为了有效镇压平乱，中平五年(188年)三月，灵帝接受太常刘焉的建议，将刺史改为州牧，由宗室或重臣担任，让其拥有地方军、政之权。“时灵帝政化衰缺，四方兵寇，焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任……焉议得用。出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始”。[10]从此，州开始成郡国之上的地方一级行政区划，逐渐演变为割据势力，遂亡汉之社稷。

4.言官规谏系统

汉朝继续实行“台谏并行”制，在言官系统上，武帝太初元年把“郎中令”更名“光禄勋”，扩充了负责规谏的大夫的规模。“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。元狩五年(前118年)初置谏大夫，秩比八百石”。[11]汉初，多位谏官的建议被皇帝采纳，“文帝时，更定法令、列侯就国，皆发自中大夫贾谊的建议。景帝时的削藩之举，发自中大夫晃错的谋划” 。[12]太初元年更名中大夫为光禄大夫，提高级别，“秩比二千石”。[13]东汉时期的谏官有光禄大夫、太中大夫、中散大夫、谏议大夫、议郎等，“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使”，[14]与西汉无大的变化。

5.监察法规

在监察法规方面，汉代制定了我国最早的系统的地方监察法规《监御史九条》和《六条察郡之法》(又称《六条问事》)，使地方监察工作有法可依。

《监御史九条》又称《御史九法》，即“惠帝三年(公元前192年)，相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条”。可概括为狱讼、财政违、社会秩序混乱、吏治败坏、违制五个方面，对汉初惩治不法官吏、整饬吏治具有积极作用。

《六条问事》出台于元封五年(前106年)，是专为刺史履职量身定做的地方监察法规，约束对象为二千石以上的地方大员。具体内容如下，“ 一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石连公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也”。[15]除第一条外，其馀五条都是针对二千石郡守的。刺史品秩只有六百石，却被赋予重权监督两千石的郡守，是汉武帝一个重大的制度贡献。从实施的效果来看，达到了加强中央集权，防止地方割据的效果。但东汉末期，刺史制度偏离了最初的轨道，刺史本身也演变成了割据势力，东汉的灭亡也就再所难免了。

秦汉时期建立的中央台谏并行、地方分区监察辅以监察法规的一整套监察体制，巩固了君主专制和中央集权，奠定了我国古代监察制度的基础，以后历朝历代基本延续，影响深远。

[1]周礼•春官宗伯第三[М].

[2]韩非子•内储说下[М].

[3][5][7][11][13]汉书•卷十九•百官公卿表上[М].

[4]汉书•卷八十三•薛宣朱博传[М].

[6][唐]杜佑.通典•卷24•职官六•御史台[М].

[8]陈长琦.汉代刺史制度的演变和特点[J].史学月刊,1987(4).

[9][14]后汉书•卷三十八•百官志第二十八[М].

[10]后汉书•卷七十五•刘焉袁术吕布列传第六十五[М].

[12]任树民.试论秦汉时期的监察制度[J].西藏民族学院学报,1991(8).

[15]汉书•百官公卿表,颜师古注引.汉官典职仪[М].

Changes in the supervisory system in Qin and Han Dynasties

Zhang Yun-song

(Henan Province Luoshan County Party Committee Party School, Xinyang Henan, 464200, China)

The supervisory system formed in the Qin and Han Dynasties in ancient China, it lays the foundation of Feudal Supervisory system for China two thousand years. In the censor supervisory system, the leadership of the central government to exercise the highest imperial supervision power, in the end of the Western Han Dynasty by the censor in charge. In the Qin and Han Dynasty, imperial supervisor of the county governor on behalf of the emperor to monitor the local officials, with remarkable results. At the same time, the counsellor doctor as the representative of the supervisors system established to monitor these role. In the Western Han Dynasty, the earliest system supervision regulations appeared, started the legal supervision system process. During the Qin and Han Dynasties supervision system was not perfect, but it had strengthened the imperial power, the profound influence to the later generation.

the Qin and Han Dynasties; supervision system; censor; provincial governor

K23

A

1000-9795（2014）03-0493-02

［责任编辑：陈怀民］

2014-01-13

张云崧（1990-），男，河南淮滨县人，助理讲师，从事古今监察制度比较研究。