现代化视域的高教治理体系构建

徐静

作为国家治理体系的有机组成部分，高等教育治理体系问题由于高等教育在国民经济和现代化建设中的基础性、全局性战略地位以及高教管理体制仍存有的计划经济色彩而显得突出和迫切。虽然关于高教管理体制的探讨取得了一定进展，但始终未能很好发挥对高教改革以及高教事业发展的引领与指导作用，尤其是高教、高校去行政化进程缓慢，迫切需要我们创新思维、深化改革。源自欧美发达国家的治理理论对我国的适应性问题虽然还在探讨，但“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一创新理念已成为明确导向。深度挖掘高教治理体系现代化的内涵，成为整体推进高教治理体系现代化进程的重要选择。

一、理念自觉：高教治理体系现代化的先导

高等教育治理体系的构建问题与大学历史一样久远，而理念无疑处于问题破解的顶层，具有先导性和引领性。应该说，在高教管理体制包括大学管理领域，治理理念随着现代大学制度的兴起与引入日渐被学界乃至社会各界接受，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”①。但是，高教管理领域存在的诸多问题和误区足以表明，无论是理论还是实践中，这种认知或接受还存在一定程度的跟风、盲目或者肤浅、功利化倾向，并未真正成为高教管理各方特别是政府和高教主管部门的自觉行为。

理念层面的治理现代化实施艰难而漫长。长期以来，高教管理早已被固化为一种理念、一种思维方式。管理主体上的政府、高校与社会的失衡，管理方式上的强制与单一同在，管理领域上的缺位与越位并存，是几种常见的现象。走向治理理念的自觉，并不是要彻底颠覆原有模式，而是要以对高教以及关涉高教发展各方面的本然地位的价值思考为逻辑起点，深刻反思存在的问题，澄清认识误区，回归问题本质。为此，需要在以下三个方面的认识上重构我们的思想观念：一是以公共性理念确立主体。必须明确，公共性是考量政府行为合法性的源头，维护和实现公共利益是政府的天职，政府不是高教治理和高教质量效益提高的天然、自然或直接主体，仅作为政策和制度供给的主体即营建高教发展环境，高等学校和师生员工才是保证和提高高教质量的关键主体。二是以法治理念界分权力。治理离不开权力，但政府、社会各方以及高校内部各方主体对高教治理的权力及其运用应该来自于法律的授予、规定和划界。高教事业的公共性并不排斥政府作用的发挥，但政府的权力应该来自法律的明确授予，避免滥用权力而导致权力的错位、越位。三是以合作理念实行共治。高教价值是一个复杂系统工程，尤其需要多元主体的合作。政府固然是一个关键角色，但绝不是单独、唯一的主宰。按照“管办评分离”原则，政府的法治、高校的自治、社会的监督等多元高教治理主体的良性互动，构成宏观的共治体系，而学校、教授、职工、学生等高校内部各方力量的分工合作构成微观的共治体系。

二、去行政化：高教治理体系现代化的切口

建立在治理理念基础上的高教治理体系现代化，涉及诸多方面和因素，整体推进这一进程必须选准切入点和突破口。高教治理体系现代化的制约因素主要来自教育行政部门在教育工作上的“管评办”一体化，混淆了政府和学校的权责，导致“千校一面”的同质化倾向。同时，高校内部的行政权起支配作用，教师和学生没有话语权，导致大学的现代治理能力普遍缺乏。深刻反思和深入剖析传统和现有高教治理体系诸多问题的根源，我们不难发现，行政化问题成为诸多问题的诱因和症结，因此，高教去行政化理应成为推进高教治理体系现代化的切入点。

迄今为止，关于高教去行政化的探讨主要集中在管理、管制理念方面，现有研究无论是在问题本质的剖析还是实施策略的选择上与问题本身相去甚远。虽然实行去行政化改革多年，但副部级高校未减一所，“逐步”二字意味着事业单位去行政化改革注定是一场“障碍赛”而不是“百米冲刺”②。目前大学章程的编制又被视为高校去行政化的一个利器或者良方，但效果究竟如何尚需时间检验。一般认为，所谓大学“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理③。而大学治理的实质就是大学各个利益相关群体之间的法权配置问题，它们之间的法权配置模式映射为大学的治理结构④。如果这个判断不错，那么高教去行政化方案或者模式的整体设计应该以治理理念统摄下的公共、法治、合作三大或三个层级的理念为牵引，围绕权力结构这一核心整体设计和推进。一是厘清高教治理体系的应然主体，确证国家、高教不同主体在高教治理体系中的不同地位及其相互关系。我们认为，高校去行政化的主体可以分为宏观、中观和微观三个层面，即宏观层面的政府、高校与社会，中观层面的各级教育行政部门和高校，微观层面的高校内部承担政治权力的党委部门、承担行政权力的行政管理人员和承担学术权力的教学科研人员。二是依据主体的三个层面，按照“权力界分、相互制衡”的原则，构建起多维一体的整体制衡模型。在政府—高校—社会（市场）这个层面，把政府高教管理模式纳入政治体制改革整体设计，改变政府对大学的过度控制，同时扩大社会（市场）的监督领域和力度，培育大学的自治能力；在教育行政部门——高校层面，转变教育行政部门管理方式，同时切实增强大学自我管理、自我约束的能力；在高校内部政治权力—行政权力—学术权力层面，逐步构建起在大学章程指导下的新型大学内部治理结构。

三、能力提升：高教治理体系现代化的支撑

按照马克思在《1857—1858年经济学手稿》中的论述，如果从人的发展视角看待人类社会发展，主要经历人的依赖、物的依赖、能力依赖三种社会形态。⑤社会发展过程就是对能力依赖不断提高的过程。作为管理国家经济和社会发展中权力的行使方式，治理体系的现代化需要治理能力的现代化作为现实支撑。高教治理体系作为社会治理体系的有机组成部分，其现代化进程同样需要治理能力的有力支持。从高教治理主体构成的体系出发，高教治理能力的构成包括不同层面主体各自的能力及其相互之间的有机衔接和支撑。针对普遍存在的能力不足问题，第一层面主要包括政府对高教的治理能力、大学自身的自治能力、社会对高教质量效益的评判能力。无论是执政党还是政府抑或高教主管部门，对于高教的形势研判能力、决策能力、执行能力等能否适应世界高教发展趋势，能否适应、引领信息化、网络化，至关重要。第二层面主要包括教育主管部门的监管与资源供给能力、高校的自我管理与调控能力。第三层面主要包括高校党委行政的驾驭和决策能力、教师科研人员的治学能力、教职工的民主管理能力，特别是广大教职工能否具有将自身的各方面诉求较为顺畅地转化为切实有力的博弈力量的能力至关重要。鉴于主体及其能力构成的广泛性，能力提升的路径自然也十分宽广，需要不同主体根据各自承担职责权力以及能力现状，采取有针对性的提升能力的措施。

四、制度供给：高教治理体系现代化的保障

在当下我国的高教领域，政策效力乃至领导人讲话的效力高于制度的情形时常出现，这既源自制度滞后，更源于治理体系厚重的管制色彩及其僵化的结构体系，这种状况必须予以警惕及改变。以治理体系现代化为目标，制度供给的指向应当通过制度安排，实现政府、大学、社会以及校内各方等多方权力主体的制衡、有序与均衡。为此，制度供给的路径选择应当包括：

一是树立法治思维，构建高教法律体系。以《学位条例》《教育法》《高等教育法》为标志，我国高教法律体系初步建立，基本明确了政府、社会、大学的关系，明确了政府的管理权限和职责以及大学的权利和责任，这既是制度自觉的首要标志，也是构建现代化高教治理体系特别是制度体系的前提。但是，现行高教法律体系大多是在管制思维制导下的设计和安排，虽然高校有一定的权力范围，但法定权力落实不够和部分权力执行失范的现象十分严重。出现这些问题，源于立法时没有考虑到大学、学院、高等专科学校等不同类型的高等学校之间存在的差异，导致法律法规的针对性不强；源于规定过于笼统，缺乏具体的解释，导致可操作性较差；源于政府与高等学校之间缺乏清晰的权利边界，不利于恰当处理双方的关系；源于高校行使权力的法定形式、不当行使权利时的制裁方式以及高校自主权受到非法干预时的救济途径等缺乏明确的规定。改进和完善的基本方向是按照治理理念的要求，切实树立法治思维，强化法律至高无上的权威地位，同时要做好高教法律法规的“废改立”工作，尽快形成保障现代化治理体系逐步构建的法制体系。按照高教治理主体系统及其结构，较为完备的高教法律体系应该涵盖、明确国家和政府、大学自身、社会这几类宏观层面主体的权利和义务以及各主体之间有关高教治理的权利和义务关系。

二是贯彻依法治校，完善大学治理结构。如果说政府在高教治理体系中扮演主导者的角色，那么大学则属于高教治理体系的中枢，是各类主体作用和力量的聚焦所在，大学治理结构处于高教治理体系的心脏和要害部位。我国在推进法人治理结构建设方面已经进行了深入探索并出台了相应的指导性意见，2011年3月中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，已经把健全法人治理结构作为重要内容，国务院办公厅也印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，部分省市也进行了试点，为大学治理结构建设提供了指导，积累了经验。构建大学治理结构，首先是政府要转变治理方式，实现治理方式多样化，建立全方位的监督机制，为高校创设平等的发展环境、竞争环境。如为高校发展提供政策法规等信息服务；政府在各种社会子系统之间负责权力协调，以保证教育资源供应的正常化和丰富性；建立健全以学术发展为轴心的质量评价体系；建立问责制和责任追究制度；等等。关于大学内部的治理结构问题，一般认为，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”被概括为中国特色现代大学制度的基本框架。从治理体系现代化的角度来说，目前以大学章程制定为发端的大学内部治理结构的思路虽然面临诸多问题，但不失为一个可行的选择。高校章程在现代大学演进中一直扮演大学“宪章”的角色，一方面，章程对大学举办者、办学者的权利边界和职责义务进行明确界定，对大学内部治理进行规范；另一方面，高校章程是将大学的办学理念、组织属性等以制度形式呈现的重要路径和载体。当然，以章程制定牵引大学内部治理结构的构建，自然需要对以往在管理、管制理念指导下形成的相应配套制度进行“废改立”，为章程的落实提供制度保障。

三是推进价值重建，营建良好的制度环境。制度固然重要，但拥有了较为完备的制度体系就能解决所有问题吗？制度是问题的根源这一命题和判断为真吗？答案是否定的。这不仅可以从现实中得到印证，也可以从对制度本质的深刻把握中得到答案。从表面上看，制度是秩序之源，但在制度研究者那里，无论是古典主义、规范性主义、历史主义还是理性选择论，都无法解释制度改变的原因，也难以解释为何在一个国家或地区发挥良好作用的制度难以照搬到另一个国家甚至区域，这也正是近年来制度崇拜论备受质疑的原因所在。多年来的“人治”“法治”之争，虽然触及了问题，但没有深入问题的实质层面。作为一种人们有目的建构的产物，任何制度不仅以一定的价值观念作为内核，更与制度的执行者和规范对象之间存在千丝万缕的天然联系。因而，在构建高教治理的制度体系进程中，我们既要警惕制度崇拜论，也要高度重视价值的重建，特别是与现代高教承载使命相适应的伦理观、发展方式、生活方式的确立和建设。

需要指出的是，治理理论因其有助于弥补国家及市场在管理、调控过程中的不足，故对于消解高教领域厚重的管制思维有一定的纠偏、矫正的价值及很强的针对性，但是，对于治理理论的诸多局限也需要警惕，学界也已经注意到治理理论存在失效的可能。杰索普认为：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”⑥在同篇文章里，他提出了“元治理”（meta-governance）的概念，用以弥补治理理论的不足。另外，还有些学者提出了“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，其中“善治”理论的影响力最大。国内著名学者俞可平也提出，对于这种治理理论或全球治理理论，应当给予高度的警惕。⑦研究高教治理体系，既要汲取治理理论的合理内核，也必须立足中国语境，强化问题意识，唯有如此，中国特色的现代化高教治理体系建构方能沿着正确方向稳步推进。

［注释］

①（法）让·彼埃尔·戈丹.现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识［J］.国际社会科学杂志：中文版，1999（2）：49.

②周婷玉，张志龙，周凯，等.去行政化多年副部级高校未减1所，附着重重利益［N］.新京报，2013-12-01.

③钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析［J］.中国高等教育，2010（9）：4.

④高松元，龚怡祖.型塑大学治理结构：一种法权结构的重建［J］.教育发展研究，2011（11）：44.

⑤中央编译局.马克思恩格斯全集：第46卷［M］.北京：人民出版社，1979：104.

⑥（英）鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学：中文版，1999（2）：31.

⑦俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999（5）：37.