多元办学:当前教育发展的关键动力

王 彦

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要深化教育领域综合改革。“教育要发展，根本靠改革”［1］。教育领域综合改革是教育发展的关键，其中教育体制改革是教育领域综合改革的重点。在当前，办学体制改革是推动整个教育体制改革的逻辑起点和强大动力。确立多元办学体制是办学体制改革的根本目标和最终归宿，努力实现多元办学是当前教育发展的关键动力。

一、多元办学的内涵

多元办学作为一种办学体制形式而存在。由于办学体制涉及谁是办学主体以及怎么办学的问题，所以多元办学所指即办学主体的多元化以及由此带来的办学形式的多样化。在我国，实现多元办学首先要确立以政府为主导、社会广泛参与、办学主体多元化、办学形式多样化的办学体制。

从历史来看，长期以来我们实行的是政府主导的一元办学体制。随着经济体制改革的逐步深入，办学由一元走向多元成为教育自身发展的客观趋势。多元办学是我国社会主义市场经济建设发展到一定阶段而出现的必然产物。实现多元办学涉及政府、社会、学校等三者之间的关系调整，针对政府包办教育的一元办学主体而实行多元化的办学主体，多元化办学首先是对一元化国家教育权的扬弃，其实质是对公共教育权的重新分配，是公共教育权的多元回归。

二、多元办学对于教育发展的重要推动作用

(一)以多元办学为导向的办学体制改革是教育体制改革的逻辑起点和强大动力

教育体制从外延上来看，至少应该包括教育管理体制、办学体制和人才培养体制等三个主要组成部分。毋庸置疑，当前我国教育管理体制由于种种原因存在不少问题，但是必须看到教育管理体制从属于行政体制。在我国行政体制改革进展情况支配和决定之下的教育管理体制改革要单独取得大的突破是不可能的。在这种情况下，教育事业的发展必须寻求管理体制外的增长。办学体制虽然由教育管理体制决定，但在一定程度上，办学体制改革可反作用于教育管理体制，从而促进教育管理体制的进一步完善。因为办学体制改革是“管理体制改革的自然延伸，办学体制改革，既造成了办学主体的多元化，又形成了管理主体的多元化，并且在原有的各级政府纵向管理教育的体系之外，新开辟了社会各方面横向管理教育的途径，这必将极大地充实和完善原有的教育管理体制”［2］。人才培养体制是教育体制的核心，而培养什么样的人才和怎样培养人才有赖于谁来办学即办学主体是谁。科学的办学主体恰恰是办学体制的核心问题。以往我们改革的重点不同程度地忽视了确立真正独立的办学主体以及充分发挥办学主体在人才培养中的主体作用。事实证明，试图越过办学体制改革而进行的教育改革是无法达到预期目的的，最终必然以失败告终。因此，办学体制改革应成为当下整个教育体制改革的逻辑起点。实际上，改革开放以来，实施以多元办学为导向的办学体制改革作为教育体制改革的强大动力，其以独特的方式深刻影响和推动着我国教育现代化的进程，我国教育事业的发展在某种程度上与实施以多元办学为导向的办学体制改革紧密相关。

(二)实施多元办学可以满足经济社会发展的多样化人才需求

多样化的人才观念是实施多元化办学的重要内在理论依据。由于受到长期精英主义教育思想的深刻影响，当前的学校教育不是真正面向全体学生，人人成才的多样化人才观念在短期内难以在思想上树立和在实践中执行。尽管这些年我们的教育规模在迅速膨胀，但是对于社会人才需求的供给却没有得到显著的提高，这种教育供给和市场需求的不匹配状况说明，经济社会发展对于人才的需求早已由过去的数量型紧缺向结构性短缺转变。人才需求的结构性短缺表明我国以往的人才培养模式已不能适应社会与经济发展的需要，传统教育在人才培养的规格与模式上存在严重的问题。多元化办学实际是对经济社会发展多样化人才需要以及社会公众多层次学习需求的自然反应。多元的办学主体和多样性的办学形式必然带来多样化的办学类型。各不同办学类型的学校依据自身情况予以科学定位，依据不同的社会需求制定多样化的培养目标。这必然导致教育质量标准和人才培养模式的多样化。因此，只有真正确立多元化办学体制才能克服学校过分一律、千校一面的同质化顽症，各级各类学校才可能办出特色，人才的多样化才有可能。

(三)实施多元办学可以实现广大人民群众对优质教育资源的需求

由于我国经济社会发展的不平衡性，非均衡发展长期以来一直是我国教育事业的显著特征。造成这种局面，长期以来的财政性短缺是根本原因，但体制性短缺和结构性短缺是不可忽视的直接影响。在精英主义教育思想的主宰和支配之下，人民群众对优质教育资源的渴望被压抑和抹杀。随着我国经济社会的快速发展，人民群众对优质教育资源的期盼也更为强烈。当前，财政性短缺得到极大的缓解，体制性短缺和结构性短缺越来越成为制约教育发展的瓶颈因素。在这种情况下，必须确立以政府为主导、社会广泛参与、办学主体多元化、办学形式多样化的多元办学体制，通过破除体制性短缺和调整结构性短缺，才能创造条件满足广大人民群众对优质教育资源的需求。在多元办学体制下，通过国有民办、公办民助、组建教育集团、建设大学城制以及混合股份制等办学形式，从教育中受益的除了国家与社会，还有参与办学的多元主体——企事业单位、民间组织以及公民个人，这必将有力地调动各类办学主体的办学积极性和能动性。“市场力量是效率的源泉，是十分稀缺的教育资源能够发挥作用的基础，所以要保障市场机制对教育资源配置起基础性的作用”［3］。改革开放以来，随着社会财富的迅速增加，社会资金和民间资源进入教育领域的实力也越发增强，再加上我国自春秋战国以来就形成了民间办学的良好传统，所以如果能够加以正确的引导，全社会优质教育资源的总供给必然会得到极大的提高。

(四)多元办学体制有利于克服僵化教育体制对教育活力的束缚和扼制

对于政府而言，多元化办学可以增大教育供给以满足公众教育需求。政府在推进多元化办学体制改革的过程中既希望更多社会力量进入，也因为社会力量的体制外属性而感到不安，甚至予以排斥。这种体制外属性的社会力量通过提供资金以增加教育资源的所谓多元化办学并不是基于教育转型发展变革的自身需求，而只是一种外围力量的“量”的增加。真正的多元化办学所带来的不应该仅仅是教育“量”的增加，而更应该是教育“质”的改变。多元办学体制改革必须着眼于促进教育体制改革和运行机制创新上发挥作用。实施多元办学首先可以破解广泛存在于公立学校与民办学校以及普通学校和职业学校之间的强大制度性壁垒。由于归属不同体制，政府及其教育行政部门很多时候更愿意对公立学校负责。民办教育在招生就业、学生升学、教师待遇等方面均受到不公平对待，事实上，这已成为阻碍民办教育进一步发展的重大障碍。普通学校和职业学校的双轨体制使公民个人在二者之间的往返选择难以实现，同时阻隔了学校教育与现实生活相互沟通的道路，断绝了不同类型教育之间的相互交流和沟通的可能。这种不正常的制度缺陷加剧了我国教育事业发展的非均衡状态，极大地限制了社会选择后备人才的范围，增加了社会运行的摩擦成本。多元办学可以弥合教育领域的地区性分割以及由此而产生的城乡办学二元结构、面子工程和教育领域的地方保护主义，从而激发教育活力，促进教育事业的健康发展。

三、确立多元办学体制的现实障碍

(一)多元化办学的理论和实践准备不足

1.对于多元化办学的关键问题尚缺乏明晰的法规界定。多元的办学主体和多样性的办学形式无疑是多元化办学的关键问题。但是具体怎么个“多”法，还没有相应的法律和政策规定。在理论上，政府、企业、民间组织、公民个人、国(境)外办学机构等组织和个人，都可以是办学主体。但是办学主体的职责是什么，有哪些权利，必须有相应的法规予以明确的界定。同时随着多元化办学的快速发展，多样性的办学形式也引起各种争议。例如:国有民办学校、股份制学校、名校办民办学校等国家教育部门与行业、企业以及公民个人的联合办学，教育部门(学校)之间、企事业单位与公民个人之间等多样性的办学形式，这些办学形式在突破传统办学体制的同时也彰显了多元化办学在管理方面的制度缺失。如何进一步通过多元化办学培育教育事业发展的生长点，不断优化教育结构，已成为时代提出的不容延宕的重要问题。

2.对于多元化办学缺乏整体性的制度设计。长期以来，多元化办学一直处于一种自由发展的自发状态，政府对多元化办学的体系和结构缺乏整体性的制度安排，顶层设计严重不足。多元的办学主体和多样性的办学形式必然带来学校内外制度关系的复杂性和不确定性。由于制度之间的矛盾和冲突，从而带来学校与学校之间事实上的不平等状态和制度性歧视。多元化办学体制改革是一个复杂艰巨的系统过程，政府在其中必须充分发挥统筹作用。这种统筹首先表现在需要政府构建系统性的制度体系，从而能够促进各级各类教育纵向予以衔接、横向予以沟通，使不同类型、不同层次之间的学习成果可以实现相互认可并互相衔接。同时为所有学校提供一个统一的一体化竞争平台，这样才能更好地促进多元化办学向更高层次发展。

3.民办教育的发展依然面临诸多实践问题。在一定程度上，没有民办教育就不会有真正的多元化办学。近年来，尽管国家相继出台了一系列相关法律法规，但是公办教育和民办教育共同发展的制度环境依然还不完善。对于民办教育的各类歧视性政策依然存在，清理和纠正这些政策还需要一个长期的过程。民办学校的法律属性还不够清晰，很多民办学校存在产权归属不清的问题。必须看到当前民办教育的整体发展还缺乏长远的规划，进一步发展民办教育的指导思想还不够明确［4］。对于民办教育自身来说，其内部治理结构还不够健全。由于身处体制外的恶劣环境，不少民办教育以企业化方式运作，办学理念的偏差导致对办学本身的“教育性”并不关心，在办学特色培育、师资建设和课程建设等方面投入不足。国家财政在扶持民办教育事业的政策方面还不够健全，扶持的方式也有待创新。民办教育可以享有的有关优惠政策依然没有落实，民间资源投入教育事业的积极性有待调动。

(二)利益博弈对于多元化办学的阻碍和制约

1.多元化办学中的政府职能错位。从目前的现实来看，长期以来政府高度集权造成当前教育领域并没能从根本上摆脱计划体制的束缚，教育实际上成为计划体制的“孤岛”或“最后的堡垒”。政府部门习惯于以直接具体的行政手段干预学校事务，学校实际上成为行政机构的附属物，从而丧失了办学自主权。由于过多地强调办学作为教育权利的存在而忽视了办学同时也是一种责任，对于办学权利与责任的对称性考虑不够，政府把办学权利控制得极其严格，从而严重挫伤了社会与个人办学的积极性。高度集权的行政管制同时造成了教育领域的地区性分割。在这种分割管理中，不可避免地形成教育领域的地方保护主义。现有体制的既得利益者根本不愿开放教育市场，从而构成对于多元化办学的重大障碍。在这个意义上，如果不转变政府职能，如果不实行简政放权，进行彻底的教育管理体制改革，就不会最终形成多元化的办学体制。

2.多元化办学中企业作用发挥动力不足。目前，我国整体上还处于工业化中期，劳动密集型企业还占有很大分量，对于劳动力素质和技能的要求较低。长期劳动力供过于求的现实也使众多企业缺乏参与办学的内在动力。随着我国经济结构调整和经济发展方式的转变，对劳动力的素质和技能要求越来越高，部分企业已开始关注员工技能培训。但是大部分企业在高素质人才培养方面并未承担应有的社会责任，不愿接受学生的实习、实训的现象极为普遍。政府对于企业参与多元化办学予以切实的激励远远不够。比如:一方面，可以根据企业接受实习、实训的人数给予税收上的具体减免，享受优惠政策;另一方面，对于积极参与取得良好办学效果的企业应该授予一定的荣誉称号，在社会舆论和社会评价上给予表扬等。要尽快制定《捐赠法》的具体实施方法，使企业向教育机构的捐赠可以享受有关的免税优惠，同时对于企业专业技术人员的评定和晋级应该做出有关强制性要求，促使企业积极参与到办学中来。

3.多元化办学中民间组织作用未被重视。民间组织是指在特定系统中不被视为政府部门的各类协会、社会团体、基金会、慈善机构、非营利组织或其他法人等［5］。民间组织的设立是自下而上的，机制非常灵活，其活动涉及社会的各个领域，与政府组织的自上而下正好可以形成互补。民间组织的公益性和非营利性与教育的公益性原则相契合，存在着合作办学的共同价值基础。因此，民间组织理应更多地参与到教育中去。但是目前民间组织没有被赋予参与办学的社会职责，相应的民间组织缺乏明确参与办学的职能定位。在多元化办学中的参与意识与参与能力上，民间组织有待加强。从国外办学的经验来看，行业协会等民间组织不仅可以为政府制定本行业职业教育的有关决策和规划提供咨询，而且可以为有关院校的专业设置、人才培养目标定位、教学课程标准和社会人才需求情况提出意见和建议。民间组织在多元化办学中可以发挥其他组织不可替代的作用。对此，政府要尽快制定促使民间组织积极参与多元化办学的具体政策和有关措施，完善民间组织参与办学的相关体制，明确民间组织参与办学的有关职责。

［1］国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)［N］.中国教育报，2010－07－30(1).

［2］徐海鹰.深化教育体制改革的新课题［J］.上海教育科研，1991(1):19.

［3］张 侃.转型期我国高等教育资源配置制度的变迁［J］.当代教育科学，2013(11):38.

［4］张立新.当前我国办学体制改革瓶颈问题与破解［J］.中国教育学刊，2013(4):16.

［5］吴高岭.高等职业教育多元化办学体制研究［M］.武汉:华中科技大学出版社，2013:80.