我国碳税制度构建的相关问题探讨

付静娜

（河南师范大学法学院 河南新乡 453007）

我国碳税制度构建的相关问题探讨

付静娜

（河南师范大学法学院 河南新乡 453007）

二氧化碳作为主要的温室气体，其过度排放已造成了一系列严重恶果，碳减排得到国际重视。我国面临着来自国内外的双重减排压力，构建我国碳税法律制度意义重大。本文从立法原则、形式选择、法律要素设计等方面，对我国碳税制度构建进行了思考，并提出一些拙见。

碳税法律制度；立法原则；形式选择；要素设计

人类大量使用化石燃料，向大气中排放的温室气体不断增加，引起全球气候异常、极端天气频发、海平面上升等严重后果。二氧化碳作为主要的温室气体，其控制和减排问题已成为国际社会普遍关注的热点问题。在实施碳减排、应对气候变化的政策工具中，碳税被认为是一种重要的高效减排手段，先后被一些发达国家所采用。我国作为世界上最大的发展中国家和最大的二氧化碳排放国，承受着来自国内外的双重碳减排压力，开征碳税已经迫在眉睫，研究碳税法律制度的具体构建意义重大。

一、碳税制度的立法原则浅思

笔者认为，碳税除遵循税法的一些基本原则外，还要结合本身的特点、功能和我国的国情，遵循税收中性原则、循序渐进原则、约束与激励机制相结合原则、经济环境双重效率原则和共同但有区别责任原则。

(一)税收中性原则

政府向人民征税时，除纳税负担外，不应使人民承受其他额外的负担和损失。我国碳税的开征，一方面是指要注意与我国现行税制体系中其他税种的协调，适度减少纳税人所得税等税种的税负，保持纳税人总体税负与碳税开征前基本持平，减轻推行阻力；另一方面，碳税收入应注重修正其他扭曲税种和税收返还，将税收收入广泛用于激励节能减排、返还低收入家庭和支持社会保障事业。

(二)循序渐进原则

我国经济发展严重地依赖能源的大肆利用，且目前我国经济处于上升阶段的关键时期，环境税制方面又几乎是空白。这种复杂的国情决定了我国开征碳税要循序渐进，不可操之过急。最优或者最能发减排效益的碳税制度，在课税对象、税率等方面的要求比较高，对经济、社会和企业的国际竞争力的影响也较大。[1]我们应选择适当开征时机，分步推行、逐步扩大征税范围和提高税率，给经济、社会一个缓冲期，减少推行阻力。

(三)约束与激励机制相结合原则

我国在构建碳税法律制度时要注意约束与激励作用不可偏废其一。一方面碳税的设计要体现环保的价值，要具备对企业减排的足够刺激力度，促使其改变过度排放二氧化碳的消费行为、转变发展方式；另一方面要坚定不移地维护我国经济的发展。开征碳税要充分考虑企业承受力和对经济发展的负面影响，合理确定税率，把二氧化碳税对经济的负面影响降到最低，平衡环保与发展的关系。

二、碳税立法的形式选择探究

构建我国的碳税法律制度，就要为其找到合适的“落脚地”，既突出环保理念和减排功能，又要保证税收体系的完整性、协调性，既满足实际需求，也要符合发展趋势。

如果只改革现有税种，如调整能源税、消费税的征税范围，虽然也可达到一定节能减排效果，但在税制绿化浪潮中，这种保守做法很快会被淘汰，不能满足环境保护的需要。且碳税虽是税收制度的一部分，自身却有鲜明特点，如果直接修订我国现行税收相关法律，将碳税放入其中，会显得特别突兀和不协调，无法彰显碳税的作用与价值。

笔者认为碳税立法宜采用专门的单项立法形式，即制定一部专门的法律《中华人民共和国碳税法》，明确碳税环境税种性质和环境保护主要价值，并划归在环境法的大范畴内，完善我国的环境税法律制度，拉开我国税制绿化的序幕。

三、对碳税制度法律要素设计的思考

一项制度的好坏，首先要看制度本身的具体设计，只有构建适合我国国情的碳税制度，才能产生减排环保、环境与经济双重红利的良好效果。

(一)征税对象

二氧化碳税收制度就是针对二氧化碳排放开征的税收及相关措施的总和。理论上讲，其征税对象就是所有排入大气层的二氧化碳。由于测量技术复杂和征管成本较高，实践中产生了两种主要做法：一种是直接对二氧化碳的排放量征税，如波兰；第二种是根据能源燃料含碳量和消耗燃料总量计算出二氧化碳排放量而征税，如瑞典。第二种方法是主流方法，可促进企业节能技术发展，通过减少化石燃料消耗量降低二氧化碳排放量，但不利于减排技术创新。如企业采用碳捕捉等措施减少二氧化碳排放量，或对二氧化碳加以再利用的行为，在第二种主流方法中未得到充分重视。

笔者认为，我国宜将这两种计税依据结合考虑，并将化石能源的含碳量与消耗量作为主要计税依据。吸收两种方法优势，主要以含碳量和消耗量计算二氧化碳排放量征税，但对于易于测量排放量的耗能，以排放量征税，并将纳税主体采用碳捕捉等技术减少的二氧化碳排放量或者再利用的二氧化碳部分，从计税依据中予以扣除，鼓励企业减排技术的创新和对二氧化碳的循环利用。

(二)纳税人与征税环节

对碳税征税环节的不同设置，将对纳税人和生产经营活动产生直接影响，合理的征税环节对我国碳税制度取得良好实践效果至关重要。

关于我国碳税环节设置的讨论，主要分为三种观点。第一种是认为应该上游征税，纳税人为生产者。如学者张莉建议将征税环节设在生产环节。[2]学者王敏、王俊也认为应暂时选择在生产环节计征碳税。[3]财政部财政科学研究所课题组也认为在生产环节征税更有利于税收的管理和源泉控制。[4]

第二种观点认为应在下游征税，即在消费环节课税，纳税人为化石能源的消费者。如学者刘明明认为征税环节应当是消费环节，在批发或零售环节由化石能源的销售商缴纳。[1]学者李淑霞也认为在消费环节征收碳税有利于刺激消费者减少能源消耗。[5]

第三种观点认为因纳税主体、行业的不同应设置不同的纳税环节。如郎郑欣提出以不同的方式向不同的经济部门征收。[6]学者陈红彦也提出征税环节的选择应结合纳税人与征税对象的制度设计特点。如对电力由电力公司代征代缴。汽油、柴油确立为批发环节或者零售环节，由批发商缴纳或各加油站代征代缴。[7]

这三种观点各有利弊，在消费环节征税征管成本高、不能覆盖难以监测的地区和分散广泛的小排放源。第三种观点征收方式复杂，不符合我国“宽税基、简税制”的改革原则。笔者认为我国宜上游征税，纳税主体为化石燃料的生产者、供给者或进口者。采用上游征税方式，第一可实现源泉管理，将进入经济领域产生的几乎全部碳排放纳入征税范围，不必区分生产、生活用能；第二，在生产环节征税，可促进生产企业改进技术、发展清洁能源、推动低碳经济发展；第三，生产环节纳税主体比较集中，数量较少，征管成本低；第四，可实现能源地收税，有利于资源地享受税收利益。

对于学者刘明明提出的上游征税没有考虑下游企业的减排行动和机会[8]，笔者认为，我们可通过对下游减排企业采取补贴等的优惠措施来激励企业采取碳减排技术。

(三)税率设置

碳税税率的设计不仅要考虑降低环境负外部性，还要考虑我国的能源结构、企业承受力、税收征管水平等因素。我国碳税税率的设计应注意以下几点：

第一，碳税以二氧化碳排放量为计税依据，而与能源的价值量无关，应采用定额税率，即对排放的二氧化碳单位数量(吨)直接规定固定的税额；第二，为照顾不同地区、不同行业之间的情况差异，保存企业的国际竞争力，我国宜实行差别税率。即对经济发达地区可适用略高一点的税率；对能源密集型行业和主要输向生活用能方向的行业可设置较低税率；对高污染、高排放能源，如煤炭，适用较高税率，而对天然气等低排放能源适用较低税率；第三，实行动态调整税率。考虑到我国经济承受力、企业税负能力，建议我国在开征之初，采用低税率，给企业一个缓冲期，逐步提高税率，对碳税税率实行动态调整。政府在调高税率时，应留出合理的预调期，帮助企业调整生产。

(四)碳税的管理体制

碳税的管理体制主要涉及到碳税归属与使用两个问题。

关于碳税的归属，笔者认为，碳税应作为中央与地方共享税，由地方占大头。这样设计不仅考虑到了碳税对整个宏观经济、产业发展产生影响，也照顾到了资源出产地税收利益。对资源丰富、经济落后的西部地区较为公平，并有助于调动地方政府环保工作积极性，减缓政府对“土地财政”的依赖程度。

关于碳税的使用，笔者认为，开征碳税，组织收入不是目的，减排环保才是该项制度存在的根本，且碳税收入远不能满足减排环保所需。我们应将碳税收入纳入国家一般预算，统一管理，并划出专项环保基金，专门用于二氧化碳减排、应对气候变化等方面的支出，碳税收入当然也应优先属于该项基金的一部分。

(五)税收优惠措施

“在碳税制度框架内设立税收优惠，是碳税对现实国家利益的回应与兼顾。”[7]笔者认为，我国碳税制度应设置如下优惠措施：

第一，对能源密集型行业实行优惠措施。我国发展严重依赖能源消耗，化石能源已超过我国一次能源消费总量的92%。以化石能源为主要征税范围的碳税制度必将对我国经济产生较大影响，要注意对能源密集型行业实行税收优惠政策，如税收减免、补贴等。当然，这不是一味保护，而是“附条件”的，如督促企业与政府签订减排协议、政府对一定时间内提高税率进行预警等。

第二，对于积极采用各种减排措施进行碳减排，达到或者超过国家排放标准的企业，给予税收减免、税收返还等优惠措施，鼓励更多主体减排和回收二氧化碳。

第三，对居民个人，尤其是低收入群体因开征碳税受影响较大，为保障其基本生活，要对他们设置适当的优惠补偿措施，如税收返还、政府补贴等。

[1]刘明明.论我国气候变化立法的制度架构[J].江西社会科学,2012(9).

[2]张莉.国际碳税的实施方式及我国碳税的设计[J].商业会计,2012,2(3).

[3]王敏,王俊.环境税制框架下的碳税制度设计[J].财税纵横,2011(18).

[4]财政部财政科学研究所课题组.基于国际协调视角的我国碳税制度构建[J].税务研究,2011(30).

[5]李淑霞.试论中国碳税政策的基本框架[J].学习与探索,2011(6).

[6]郎郑欣.碳税与碳税政策分析[J].林业经济,2012(1).

[7]陈红彦.碳税制度与国家战略利益[J].法学研究,2012(2).

[8]刘明明.温室气体排放控制法律制度研究[M].法律出版社,2012,9(1).

Issues related to the construction of the carbon tax system in China

Fu Jing-na

(Law College of Henan Normal University, Xinxiang Henan, 453007, China)

As the main greenhouse gases, Carbon dioxide’s excessive emissions has caused a series of serious consequences, the carbon reduction received international attention. Our country is faced with dual pressure to reduce emissions from home and abroad. building the carbon tax legal system is of great significance to our country. This paper discusses carbon tax system construction of our country from the legislation principle, form selection, legal elements design, etc., and puts forward some humble opinion.

the carbon tax legal systerm; legislation principle; form selection; legal elements design

D912.29

A

1000-9795（2014）04-0442-02

［责任编辑：陈怀民］

2014-02-20

付静娜（1988-），女，河南安阳人，从事经济法方向的研究。