自然垄断产业激励性管制的新制度经济学分析

刘华涛

激励性管制是目前发达国家自然垄断产业主流的政府管制方式，在现实应用中成效明显。新制度经济学的交易费用、制度结构、路径依赖等理论，有助于人们对激励性管制有效性的全面理解。自然垄断产业激励性管制之所以有效，是因为它能够降低投资回报率管制下有限理性、机会主义倾向等因素带来的交易费用。为降低自然垄断产业管制的交易费用，我国应该加强激励性管制的应用，构建与激励性管制相适应的制度结构，并重视其应用的渐进性。

一、交易费用与激励性管制的形成动因。

交易费用是新制度经济学的核心范畴。有效的制度主要就是能够降低交易费用。自然垄断产业激励性管制取代传统的投资回报率管制，正是源于对交易费用的节约。我们可以从受到限制的理性思考、机会主义倾向和管制成本的增加等三个方面对此进行分析。

首先是受到限制的理性思考。在自然垄断产业管制中，由于管制者和被管制企业之间的信息不对称，管制者的理性思考受到限制，它所知道的有关企业的信息要远少于企业自身所知道的信息，从而使产生企业隐藏信息的逆向选择问题，从而带来较高的信息成本之交易费用。其次是机会主义倾向。在投资回报率管制下，管制者机会主义倾向可能表现为对企业激励的扭曲，也可能被企业俘获，这必然带来谈判成本、监督成本等交易费用的增加。企业机会主义倾向的一种表现是企业缺乏降低成本的动力，带来企业生产效率的低下，就是管理型交易费用过高;另一表现是企业为了利润最大化的目标，会产生过多的资本投资，使社会成本偏高，偏离最优生产要素组合，对社会来说就是增加了交易费用。最后是管制成本的增加，管制成本属于政治型交易费用。发达国家自然垄断产业管制成本的不断增加，是对传统管制政策反思很好的借鉴。激励性管制借助于激励机制设计理论，既可以有效降低投资回报率管制下受到限制的理性思考、机会主义倾向带来的交易费用，也能够降低管制机构的信息收集成本、监督成本等交易费用。

二、制度结构与激励性管制的实施基础。

制度结构是制度分析的基本概念。一种制度安排的有效运转以其他制度安排的存在为条件，各种制度安排之间互相关联、相互决定，由此构成一个制度结构。自然垄断产业管制是由各种制度安排构成的制度结构。该制度结构不是制度安排的简单集合，而是具有结构特征的制度体系，反映了利益相关者的相互关系。激励性管制作为一种新的制度安排，只有耦合在相应的制度结构中才能有效发挥作用。在该制度结构中，产权制度、管制机构组织制度以及管制监督制度是最主要的方面。

产权制度是自然垄断产业管制转型的微观企业基础。一般来说，产权明晰使得企业激励机制得到改善，效率也会得到提高。发达国家在推行激励性管制的同时，伴随的就是以建立明晰产权制度为核心的民营化改革。发达国家应用激励性管制时，建立了完善的自然垄断产业管制机构组织制度，主要是建立独立性管制机构，即管制机构必须独立于其他政府部门和被管制企业。同时，为了减少管制俘获和提高管制承诺的可信度，发达国家应用激励性管制时，都建立了司法审查制度、公众参与制度等管制监督制度。司法审查主要是对独立管制机构自由裁量权的审查，以及对管制程序行为的审查。公众参与一般包括管制调查、管制协商及管制听证机制。

三、路径依赖与激励性管制的渐进应用。

路径依赖理论是制度变迁的重要分析方法。路径依赖的制约作用使得制度变迁具有渐进性，因为利益相关者对制度变迁存在一个逐渐适应的过程。由于投资回报率管制的长期应用，路径依赖作用客观存在，决定了自然垄断产业激励性管制应用的渐进性特征。激励性管制的渐进应用可以逐步融合投资回报率管制的运行特征，通过时间化解制度变迁的阻力，从而适应相关生产要素的价格与管制政策的演变过程，实现新制度安排收益递增的目的。发达国家激励性管制的应用，正是考虑到路径依赖的影响而呈现出渐进性的特征，如激励性管制方式价格上限管制在英美的应用。英国价格上限管制应用的渐进性首先表现为效率因子确定的渐进性，效率因子调整除了考虑技术变革、外部不确定性等因素外，在刚开始实行时还要设定一个较低的值，随着管制经验的积累再逐渐提高。其次，不同产业应用的渐进性，价格上限管制从1983～1990年逐步应用于电信、煤气、自来水、电力等产业。美国电信业价格上限管制应用的渐进性更为明显，1991年在实行价格上限管制时引入了利润分享机制，期间利润分享比例逐步调整，2000年完全废除了利润分享机制，采用纯粹的价格上限管制制度。

四、新制度经济学视野下我国激励性管制改革。

利用新制度经济学理论分析激励性管制，对我国有较大启示。从交易费用理论看，我国自然垄断产业在投资回报率管制下，存在受到限制的理性思考、机会主义倾向和管制成本增加等带来的高交易费用问题，这使得应用激励性管制非常必要。从制度结构看，我国目前自然垄断行业产权不够明晰，管制机构独立性缺乏，监督制度不够完善。在这种情况下应用激励性管制，可能带来更多的寻租、管制俘获等问题，反而不利于激励性管制功能的发挥。因此，应用激励性管制必须要构建相应的制度结构。从路径依赖看，考虑到管制改革目标、制度结构问题等因素，我国自然垄断产业管制改革需要在投资回报率管制基础上渐进性应用激励性管制方式，从而健康有效地促进我国自然垄断产业管理方式的变革。

(王华新摘自《河南大学学报》2014年第2期《自然垄断产业激励性管制的新制度经济学分析》)