略论区域性职业教育联盟的建设与发展

吴一鸣 谭维奇

2013年以来，区域性职业教育联盟作为职业教育集团化办学的一种形式，在安徽省得到了蓬勃发展。除首家成立的安庆职业教育联盟外，宣城、马鞍山的职业教育联盟已经成立，芜湖、宿州、蚌埠等地的职业教育联盟正在筹建。在此之前，滁州职业教育集团和大别山职业教育集团已在滁州、六安两地相继成立。区域性职业教育联盟或集团的兴起，已经成为安徽省近两年职业教育改革发展的最大热点。作为安庆职业教育联盟筹建工作的参与者和推动者，我们认为，非常有必要对区域性职业教育联盟在安徽兴起的缘由进行分析，以清晰界定其本质内涵，准确把握其发展路径，推动区域性职业教育联盟的创新。

一、区域性职业教育联盟的兴起背景

职业教育集团化办学在安徽不是新鲜事物，自2006年安徽化工职教集团成立开始，职教集团得到了迅速发展，截至2012年年底，安徽省先后成立了18家省级职业教育集团，这18家集团基本上都属于院校主导的复合型、多元合作型、松散型的职教集团，多为成员单位的简单叠加。从整体运行效果来看，这18家集团虽然开展了很多协作活动，但形式多于内涵。与单一的校企合作、校校合作相比，职教集团作为平台对参与各方合作内涵的提升并没有表现出特别的优势或价值。究其原因，大致有三：其一，职业院校作为集团牵头方，资源整合与协调的推动力有限；其二，国家层面尚未就职业教育集团化办学提出相对明确的政策导向，企业、园区等重要参与主体处在观望状态；其三，地方政府层面发展职业教育的创新力度不足，没有更多的实质性措施来有效推动集团化办学。近两年，随着区域产业集群建设和转型升级的加快，以下三个方面的问题对区域职业教育改革的发展带来了巨大压力，也直接促进了政府主导的区域性职业教育联盟（集团）的快速发展。

1.技能人才需求的供给矛盾较为突出。近年来，安徽省全面加大了产业结构调整力度，尤其是2012年以来，安徽省政府关于做大做强电子信息和家用电器、汽车和装备制造、材料和新材料等八大主导产业以及重点发展电子信息、节能环保、新材料战略性新兴产业的政策导向，让安徽省产业集群建设和产业转型升级的步伐明显加快。这种产业发展政策的导向，快速而直接地反映到技能人才的需求上。长期以来，由于区域经济发展水平以及对人才吸引力的相对弱势，安徽省职业院校毕业生就业上的“孔雀东南飞”现象较为严重，毕业生本地就业率较低，这显然不能满足区域产业集群发展的迫切需求。有数据显示，安徽省高技能人才供求的矛盾非常突出。2012年度，安徽全省对技师、高级技师需求人数较上年分别增长39.87%和45.39%，而求职人数则较上年分别下降31.27%和43.81%。①如何化解技术技能人才供需的突出矛盾，成为省市两级政府必须重视和加以解决的重要问题，也成为推动安徽省职业教育改革发展的强大压力。在这种大背景下，区域性职业教育联盟作为促进产教融合、校企合作的平台，成为释放这种压力的重要选项之一。

2.职教多头管理体制导致市级统筹无力。安徽现有73所高职院校，其中公办高职院校57所、民办高职院校16所。公办高职院校中，市级政府举办的有25所，教育厅举办的有4所，行业厅局举办的有21所，国有企业举办的有7所。②从经费投入渠道看，省级财政供给的有25所，市级财政供给的有25所，企业供给的有7所，投资人供给的有16所。中职院校的举办体制更加多元，举办单位有省教育厅、行业厅局、省辖市教育主管部门、省辖市人社部门、县级政府教育主管部门、民办学校以及企业等。即便是公办职业院校，从财政供给渠道看，也有省级财政供给、省辖市财政供给、县级供给之分。这种多头管理体制制约了职业教育的统筹发展。虽然安徽省在全国较早提出了加强职业教育的市级统筹，并在滁州、马鞍山等地取得了一些成功经验，如将技师学院并入市属高职院校、对公办中职学校全部按生均来配置资源等，但这些均是点上经验，难以在面上推广。安徽省职业教育的市级统筹，仍然迫切需要一个能够有效整合区域内各级各类资源、且在短时期内能为各方所接受的合适体系来实施和推进，而政府主导下的区域性职业教育联盟无疑是最佳的平台。

3.职教资源供给不足与结构性浪费并存。安徽省职业教育的财政性经费投入很低，从现有可查的2010年数据来看，安徽省高职高专院校生均预算内教育经费为2673.49元（全国平均数为6280.05元），系全国倒数第一。③与发达地区乃至全国平均水平相比，安徽省职业教育资源的供给显然不足。通过实施国家示范（骨干）高职院校建设、国家示范中职学校建设、提升专业服务产业发展能力项目建设以及中央财政支持实验实训基地建设等项目，再加上省级质量工程和振兴计划项目的推进，安徽省职业院校在办学基础能力上有了长足发展，但这种发展与全国的普遍情况一样，只是在规模扩张中的“运动式”发展，并未形成一种常态机制。在过去十多年的这种“运动式”发展中，同类型、同层次的职业院校在一些大型建设项目申报上不可避免地出现非良性竞争的情况。同时，由于在办学资源上缺少集约共享机制，安徽省职业院校的基本办学条件尤其是实验实训条件存在明显的结构性浪费情况。有的职业院校因设备陈旧甚至匮乏而无法满足教学需求，有的职业院校则出现设备大量闲置的情况，并可能因为管理维护和使用成本高而导致非闲置设备的使用率不高。就安徽省职业教育的整体而言，这种资源供给不足与结构性浪费并存的局面必须通过有效的资源集约共享机制来予以解决。从便利性和便捷性来说，这种集约共享机制应以一定区域为限，而省辖市无疑是比较合适的区域，这也成为安徽省相关省辖市纷纷选择区域性职业教育联盟作为职业教育资源集约共享机制建设突破口的最重要原因。

二、区域性职业教育联盟的本质内涵

从近期安徽省数家区域性职业教育联盟的实际情况来看，无一不是在地方政府的强力主导下，依托某一所或多所职业院校建设的，虽然组织架构和运作方式不尽相同，但都充分显现了地方政府和职业院校在整合职业教育办学资源、推动产业与职教互融共通方面的强大内生动力。与目前普遍意义上的职业教育集团尤其是行业性职业教育集团相比，这些区域性职业教育联盟具有独特的内涵。

1.其核心宗旨是统筹区域职业教育发展。职业教育现行的举办体制，虽然有利于发挥行业部门和民办资本参与职业教育办学的积极性和主动性，但也日益形成职业教育“九龙治水”的低效发展格局。这种多头举办和管理体制导致职业院校之间缺乏统筹协调，政出多门，各自为战，乃至在专业设置和人才培养上出现结构性失调的情况，导致专业与产业对接不够紧密，资源不足与投入浪费并存，这一点在地、市层面表现得尤为突出。因此，应将统筹区域职业教育的改革发展摆在更加重要、突出的位置，这也应成为区域性职业教育联盟建设和发展的核心宗旨。

2.其内在实质是区域职教发展的集约化。就当前职业教育的发展基础与现状而言，必须全面、准确地审视职业教育改革和发展中存在的突出矛盾和问题，以更加理性、科学的发展思维来推动实践创新。职业教育管理资源与办学资源这两种资源的集约利用，也许正是这种实践创新最好的切入点。④区域性职业教育联盟则为区域职业教育管理资源和办学资源的集约共享提供了一个良好的平台，而且其鲜明的地缘性特征也为这个平台奠定了坚实的基础。从这个意义上来说，区域性职业教育联盟的内在本质就是职业教育向区域集约化的方向发展。

3.其外在形式是政府主导的职教联合体。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制。与多数职业教育集团相比，区域性职业教育联盟以“联盟”为称谓，既可以突出、强化地方政府的主导作用，也可以在一定程度上避免当前因集团内部治理机制缺少明确的政策指导意见而带来的种种消极影响。同时，区域性职业教育联盟可以为探索政府主导、行业指导、企业参与的实现形式搭建平台并形成机制，成为一个职教联合体。一方面，政府职能部门可以通过对联盟的管理，更好地实现政府对职业教育的管理职能，使政府管理由微观管理向宏观管理转变；另一方面，通过政府职能部门参与职业院校与企业合作的协调，更好地实现政府对产业发展的服务职能，有利于转变政府职能。同时，将一些专业性较强的管理工作委托联盟运作，既可以减轻政府的管理负担，又可以强化职业院校的自我约束能力，提高职业院校的社会服务意识。

4.其发展目标是提升区域职教发展的绩效。职业教育发展的绩效除了注重人才培养质量外，还应强调人才培养的效率和效果。人才培养效率是对区域人才市场需求的满足程度，是“量”的反映，体现在办学规模、专业覆盖等方面；人才培养效果就是对行业企业岗位的适应程度，是“质”的反映，体现在毕业生对口就业率、服务行业企业发展成效等方面。⑤这两个方面集中到一点，就要求职业教育不断提升其在区域产业发展中的参与度和贡献率。区域性职业教育联盟作为职业教育集团化办学的一种形式，其发展目标是提升区域职业教育发展的绩效，有利于形成区域职业教育发展的整体性优势。

三、区域性职业教育联盟的功能定位

通过安庆职业教育联盟的筹建和发展实践，我们认为，区域性职业教育联盟应围绕开放共享的政策信息沟通平台、专业产业对接平台、教学资源共享平台、人才培养合作平台、科研服务合作平台、对外交流合作平台等“六大平台”，推动本区域职业教育发展的资源集聚、信息集聚、服务集聚、特色集聚和品牌集聚，加快形成职业教育在区域经济社会发展中的“高地”效应。

1.政策信息沟通平台。通过深化职业院校与政府职能部门的有效对接和沟通，切实打破因举办体制形成的政策壁垒和信息壁垒，确保国家和地方政府关于职业教育发展的政策和措施能够以最短的时间、最快的速度得到贯彻实施。同时，地方政府也因与职业院校、行业企业、产业园区等相关各方的密切沟通，充分了解和掌握区域职业教育和产业发展需求方面的信息，使得进一步优化区域职业教育发展环境成为可能。在当前职业教育多头管理的体制下，联盟这一功能定位对区域职业教育科学发展来说尤为重要。

2.专业产业对接平台。通过深化区域职业教育与产业发展的有效对接与沟通，加强对技术技能人才需求的预测和预警机制，使得职业院校在专业设置、服务产业发展等方面更具系统性，避免专业建设上的盲目和对接产业发展上的低效。同时，联盟内职业院校之间可以通过共享校企合作、共享顶岗实习岗位、共同进行顶岗实习管理、共享毕业生就业服务平台、共建共享就业渠道等方式，形成区域职业教育发展的整体优势，让产业需求更好、更直接地融入职业院校办学中。在当前职业教育与经济社会发展的融合日趋深入的情况下，联盟这一功能定位对区域职业教育的价值彰显更具促进作用。

3.教学资源共享平台。在联盟的架构下，一方面，可以积极争取地方政府的支持，新建或依托部分职业院校建设较为先进的职业教育公共实验实训基地，并通过探索建立高效可行的运营管理机制对区域内的职业院校和行业企业实行全面共享；另一方面，职业院校还可以通过互相开放实验室和实训实习基地、互相开放图书馆、共建共享教学资源库、联合举办技能比赛等方式，深化现有办学资源的整合与共享，充分发挥区域内现有职业教育办学资源的使用效益。在当前职业教育办学经费仍然十分紧缺的情况下，联盟这一功能定位对区域职业教育的优势打造和特色形成更能形成拳头效应。

4.人才培养合作平台。立足区域主导产业对技术技能人才的需求，行业企业在联盟架构下可以更好地参与职业院校办学，不仅使人才培养与岗位需求真正地实现无缝对接，也能让行业企业在技术技能人才资源建设方面实现降本增效。中高等职业院校之间则可以在联盟架构下通过共建专业、教师互访、共建教学团队、合作推进人才培养模式改革等方式，在推进中高职协调发展中探索中高职衔接的有效途径和模式，真正为技术技能人才的成长发展提供良好的上升通道。同时，就职业院校毕业生的就业创业而言，在联盟架构下也可以通过信息共享、平台共建、渠道共用等方式，为毕业生提供更加优质的服务，在多方共赢中不断提升区域职业教育人才培养的质量、效率和效果。

5.科研服务合作平台。一方面，职教联盟可以通过向成员单位开放共享各类科研资源、建立跨部门跨行业跨学校的科研创新团队、联合申报和承接各类科研与社会服务项目、联合开展科技攻关及各类产学研活动，提升区域职业教育的科研创新能力，为区域产业集群建设和转型升级提供更好的服务。另一方面，联盟可以通过推动职业培训的规范化建设，拓展职业院校的社会服务渠道，推动职业教育社会服务项目开发，促进政府购买职业教育的相关服务，不断加强联盟服务社会的功能开发与功能建设，不断提升职业教育在区域经济社会发展中的参与度和贡献率。

6.对外交流合作平台。通过打造联盟的特色和品牌，区域职业教育可以借助联盟平台更好地与区域外乃至国外的职业教育开展交流与合作，并在交流和合作中更好地提升质量和水平，增强发展能力，拓展发展空间，提升社会吸引力，真正走上良性发展的轨道。

四、区域性职业教育联盟的发展思路

因其明显的地缘性特征，区域性职业教育联盟的建设和发展只能因地制宜、因时制宜，没有统一的模式可循，但仍需要在实践中把握好发展的方向和路径，尤其需要注意以下三个方面的问题。

1.强化市级统筹指导。由于举办和管理体制的多元化，强化职业教育市级统筹的实质就是推行职业教育的管办分离。虽然管办分离制度已经提出多年，但一直未能得到很好的体现，最重要的原因就是市级政府缺少担当，不愿意承担统筹辖区内职业教育改革发展的责任。职业教育要想真正破除体制上的各种壁垒、障碍，在省辖市这个区域层面实施无疑是最直接也是最合适的。市级政府要创新区域职业教育的管理体制，完善区域职业教育的合作机制，站在区域产业集群建设发展和产业转型升级的高度，统筹、整合区域内职业教育办学资源，有效构建职业院校举办方之间、职业院校之间、职业院校与行业企业之间不同层次的合作平台，打破实际存在的行政区划壁垒和“门户之见”。市级政府还要完善区域内应用型本科、高职教育、中职教育、基础教育、成人教育的有效衔接机制，不断探索创新区域职业教育的招生模式，努力推动区域内“大职教”格局的形成。

在安庆职业教育联盟的筹建过程中，经过充分调研和论证，安庆市政府最终确定由市教育局牵头，依托安庆职业技术学院来建设安庆职业教育联盟。市政府专门成立了由分管副市长任主任，市教育局局长和安庆职业技术学院院长任副主任，市发改委、农委、经信委、人社局、开发区、高新区等市直部门和单位分管负责同志为成员的联盟建设指导委员会。联盟实行单位会员制，采取建设指导委员会领导下的专业群产教融合协作模式运行，秘书处设在安庆职业技术学院。市政府力图通过这种架构设计，让安庆职业教育联盟成为政府统筹和主导下推进产教融合、产学对接、校企合作的一个良好平台。

2.强化专业集群建设。职业教育产教融合、校企合作的最终落脚点是专业（群）建设。安庆职业教育联盟围绕安庆产业结构调整和转型升级对技术技能人才的需求，不断探索合适的途径，在人才培养、社会培训、技术推广等方面为安庆本地企业尤其是中、小、微企业提供良好的服务和有力的支撑。联盟立足安庆产业发展实际，规划成立现代农业类、装备制造类等10个专业群产教融合协作委员会（现已成立6个），作为成员单位之间对接协作的基础性平台。联盟成员单位根据实际情况，选择加入一个或多个协作委员会。安庆市经信委、高新区、旅游局分别牵头组建了联盟纺织服装类、石油化工类、文化旅游类专业群产教融合协作委员会，其他政府部门也分别加入各专业群产教融合协作委员会。

专业集群对接产业集群，为联盟各成员单位之间的合作提供了一个有效的平台。从目前看，其效用至少体现在三个方面：其一，有利于发挥行业主管部门的统筹指导作用，让政府指导职业教育落到实处；其二，有利于培育区域性行业组织，形成和实现其对区域职业教育的指导协调功能；其三，有利于促进职业院校与本地不同类型的企业之间形成有效开展深度合作的机制，有效降低学校和企业的合作成本。换言之，职业教育“政府主导、行业指导、企业参与”办学机制的国家设计，通过区域性职业教育联盟这个平台，在职业院校专业集群与区域产业集群的对接中真正落地生根。

3.强化资源集约共享。区域性职业教育联盟有一个核心功能，就是推进资源的集约共享。对政府职能部门、产业园区而言，在联盟架构下，可以更直接地感受区域职业教育发展的脉搏，对照国家关于教育体制改革以及地方政府发展职业教育的目标和任务，把相关政策和措施贯彻、执行、落实到位，不断健全和完善支持职业教育发展的工作机制，有力整合人才、技术、培训等方面的资源，为职业院校与行业企业之间的合作以及职业院校融入并服务地方不断注入更大的活力。对职业院校而言，则可以借助联盟平台，进一步增强社会服务意识，充分依托自身的资源优势，在地方产业规划、产业园区建设、行业企业发展等方面主动献计献策，在行业企业人力资源开发、农村劳动力转移培训、职业资格培训和鉴定、技术推广和应用等方面主动提供优质服务，以服务求支持，以服务求发展，真正彰显职业院校的生存和发展价值。对本地企业而言，通过联盟这个平台，可以显著降低企业技术技能人才队伍建设的成本，为企业可持续发展找到可靠的技术技能人才保障。

目前，安庆职业教育联盟正在探索建立安庆相关主导产业技术技能人才需求的预测和预警机制，引导和促进职业院校优化调整专业结构，努力推动职业院校之间的差异化错位发展。同时，立足专业集群，在联盟内职业院校之间探索建立共享校企合作、共享顶岗实习岗位、共同进行顶岗实习管理、共享毕业生就业服务平台、共建共享就业渠道等的运行机制，在联盟成员单位之间探索共建共享技术技能人才供需数据库，努力推动本地企业招工用工与职业院校毕业生就业之间的高效对接，相信假以时日，这种探索和实践一定会取得良好成效。

［注释］

①安徽省人力资源和社会保障厅.2012年全省公共人力资源市场职业供求分析报告［EB/OL］.http://www.chinajob.gov.cn/DataAnalysis/content/2013-02/18/con⁃tent_785308.htm，2013-02-18.

②资料来源于安徽省教育厅发布的“2012年安徽省高等职业院校人才培养工作质量年度报告”。

③根据“中国经济与社会发展数据库”统计专题“教育经费统计补充指标”中“地方普通高职高专学校生均预算内教育经费指标”统计分析而得。

④吴一鸣.以资源集约为切入点创新职教发展［N］.中国教育报，2012-09-05.

⑤吴一鸣，严延军，哈满林.刍议承接产业转移背景下安徽高职教育的改革与发展［J］.中国高教研究，2010（7）：81.集团化办学条件下中高职教育