试论高校的办学自主权与内涵式发展的辩证关系

田贤鹏 陈恩伦

学校作为社会系统的子系统，与外部环境有着密切的联系，它应以适应环境为原则不断调整自身的发展模式，加大自身的变革创新，以此来适应外部环境的变化，保持持久而旺盛的生命力。近年来，“外延式发展趋势下的高等教育呈现出大规模的扩张式发展态势，而教育质量和效益却没有跟上大规模发展的步伐，这使得现阶段高等教育向内涵式发展转向成为必然。①”内涵式发展的核心是质量和效益，主要依靠学校内部的变革。学校内部哪些方面能够变革、如何变革，这就涉及办学自主权的问题。从实践来看，高校的办学自主权与内涵式发展之间有着紧密的联系，但学界对于两者的研究多分别展开，缺乏对两者之间联系的系统研究。

一、高校的办学自主权与内涵式发展之间具有内在的统一性

（一）办学自主权是高校内涵式发展的原始动力

“就发展模式而言，内涵式发展是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式，表现为事物内在属性的发展，如要素优化、结构协调等。”②传统的外延式发展主要依靠的是外力，具体来说就是教育资源的多寡、教育政策的扶持等。在这种外延式发展模式下，政府主导和掌控办学资源，学校处于被动地位，内部没有变革的激情和动力。“我国高等教育在基本实现大众化之后，需要实施发展模式的转换，由以外延式发展为主转向以内涵式发展为主”，③而实现这一转换的关键在于落实和扩大高校的办学自主权。

一方面，办学自主权是学校内涵式发展的基础和前提。建立内生发展机制是实现高校内涵式发展的必备条件和必然要求，而办学自主权的落实和扩大就为高校发展提供了内生动力机制和内生运行机制的基础和前提，主要表现在以下三个方面：一是使学校由无权的责任主体逐渐转变为有一定权力的办学主体；二是使学校由被动的执行者转变为积极的管理者和组织者；三是使学校积极担负起自主发展的责任，形成一种自我发展的自觉性。④自20世纪90年代中期开始，关于高校内涵式发展的呼声不断高涨，学界对于高校内涵式发展也做了很多的探讨，但从具体的实践层面来看，内涵式发展的效果并不尽如人意，很多高校在具体执行时仅仅流于形式。内因是事物发展的根本原因，内涵式发展之所以推进困难的根本原因在于学校缺乏办学自主权，没有变革的激情和动力。“办学自主权是在大学长期发展过程中自主形成的，是大学固有而非政府所有的本质属性，是维系大学生存、促进大学发展的基本保障”⑤，可以说，没有办学自主权就没有高校的内涵式发展。

另一方面，办学自主权的落实和扩大能够充分调动学校自主办学的积极性和创造性。我国自古就是一个典型的中央集权制国家，政府既是教育的举办者，又是教育的办学者和管理者。学校在长期外控的管理模式下形成了对政府的依赖，充当被动执行的角色。政府对于学校办学的评价标准也更多地站在政府的立场，对学校的办学特色和效益重视不够，缺乏有效的评价方法，误导学校盲目追求“大”和“全”，使学校管理者、教职工、学生和学生家长等在学校管理中处于一种被动、消极的状态。尽管改革开放以来我国在落实和扩大高校办学自主权方面做了很多努力，《中华人民共和国高等教育法》也规定了高校所拥有的七项权利，但从当前的实践来看，仍然存在行政配置资源的能力过强、政府对学校管理过细等问题⑥，这在一定程度上损害高校自主办学的积极性和主动性。高校的内涵式发展是一个系统而复杂的过程，而政府的能力是有局限的，它不可能解决高校管理中的所有问题，这就需要把权力下放给学校，让学校积极参与内涵式发展。

（二）内涵式发展是落实和扩大高校办学自主权的有效载体

自1979年苏步青、李国豪等大学校长在《人民日报》上发表文章，呼吁给高等学校一点自主权开始，⑦学界关于高校办学自主权的讨论越来越多，国家也从法律层面规定了高校拥有的七项办学自主权，但关于高校到底应该拥有哪些办学自主权仍然有很多争论，如何落实高校办学自主权也比较困难。高校的内涵式发展为落实办学自主权提供了很好的机遇，是落实和扩大高校办学自主权的有效载体，主要表现在两个方面：

首先，高校的内涵式发展需要政府进一步将办学权下放给学校，有利于明确高校应拥有哪些办学自主权。“如果说‘十五’‘十一五’是以规模为主兼顾内涵发展的话，那么‘十二五’则是以内涵建设为主、兼顾规模发展，由规模发展向内涵发展转变。”⑧前文已经讲到，以规模为主的外延式发展主要凭借外部资源的支持，高校对外部资源供给的依赖性很强，对于落实办学自主权的要求还不够迫切。随着高校向内涵式发展的转变，学校需要对内部的人力、物力、财力等资源进行合理的优化分配，选择什么样的分配方式以及怎样分配就涉及办学自主权的问题，这使得学校对于落实办学自主权的要求更加迫切。如果说在外延式发展阶段，扩大和落实高校办学自主权的现实条件还不成熟的话，那么在内涵式发展阶段，扩大和落实高校办学自主权是提升办学质量和效益的必然要求，政府可以根据内涵式发展的实际需要逐步将权力下放给高校，从而实现政府利益和学校利益的统一。

其次，高校的内涵式发展为落实和扩大办学自主权提供了选择路径，有利于解决如何落实办学自主权的问题。办学自主权之所以在实践层面难以具体落实，其中的一个重要原因在于没有找到有效的实践载体。在条件还不成熟的状态下，盲目扩大高校的办学自主权必然会产生一系列问题，如招生腐败、弱势群体的利益得不到有效保障等。载体是指物质、信息或文化等运载物，办学自主权的落实需要借助一定载体来实现。在高校内涵式发展的过程中，政府可以通过分类指导、分类放权、分层建设、分层管理，引导不同类别、不同层面的高校进行自主创新，实现科学定位、特色发展。⑨高校实现内涵式发展的过程，也是落实办学自主权的过程。

二、高校的办学自主权与内涵式发展之间具有外在的矛盾性

（一）高校内涵式发展需要的办学自主权与政府主导和掌控的办学自主权之间的矛盾

高校内涵式发展对政府主导和掌控办学自主权具有排斥性。前文已经讲到，办学自主权是高校内涵式发展的原始动力，高校的内涵式发展离不开办学自主权，高校迫切需要办学自主权。但在我国，办学自主权却由政府主导和控制，政府不愿意或者不敢下放办学自主权。

国家教育权、社会教育权和学校教育权是国家、社会和学校三种权力主体所拥有的不同权力，但在我国，后两种权力不仅常常依附于第一种权力，而且在具体的实践层面也没有得到应有的体现。从政府的角度分析，政府具有自利性，一方面，政府并非总是为公共目的而存在，在公共目的背后隐藏着对自身利益的追求；另一方面，政府除了具有管理公共事务的本质属性外，还具有为自身组织的生存和发展创造有利条件的属性。⑩政府之所以不愿或不敢下放办学自主权，原因在于害怕自身的利益受到损害。这其实是一种错误的思想观念，办学自主权的下放与政府的利益并不冲突，相反，在高校的内涵式发展过程中，政府利益与学校利益是一致的，两者可以通过合作达成共赢。当然，政府不愿或不敢下放办学自主权还有另外一个考虑，那就是高校自主办学的能力问题。现阶段，高等学校的自我约束力不强，不仅导致政府对高等学校的不放心并加强了控制能力，还造成高等学校独立性发展的弱化，严重降低了高校自主办学的能力，[11]进一步激化了政府和学校对于办学自主权分配的矛盾。有些学者明确提出，现阶段我国不适宜进一步扩大办学自主权，一个重要原因是高校的自主办学能力不足，容易出现权力寻租的现象，从而最终损害高等教育的发展。

（二）高校的内涵式发展需要政府的宏观调控和管理与高校要求的办学自主权之间的矛盾

尽管高校的内涵式发展对政府主导和掌控办学自主权具有排斥性，但又离不开政府的宏观调控和管理。政府对于高校的管理不能走向两个极端，既不能完全掌控办学自主权，插手学校的内部事务，也不能放任学校自由发展，政府也不能推卸应承担的教育责任。教育具有公共性和公益性的特征，为教育提供服务既是政府必须履行的责任也是学校健康发展的必然要求。高校的内涵式发展既需要政府下放办学自主权，也需要政府的宏观调控和管理，这就需要在放权与调控之间找到一个最佳平衡点。但是，在高校的管理实践中，由于放权与调控的平衡点会随着主客观环境的变化而发生相应的变化，因此，政府对于办学自主权的实际掌控常常不能与最佳平衡点保持一致。

高校的内涵式发展主要依靠学校内部的变革，而学校内部的变革又离不开外部条件的支持，政府下放办学自主权的实质是为学校的内部变革创造条件。因此，高校的内涵式发展离不开政府的宏观调控和管理。同时，“高校办学自主权是实现大学内部管理科学化的根本前提”[12]，离开了办学自主权，学校的内涵式发展便无从谈起。领导和管理教育是我国政府的基本职能之一，这在我国宪法里是有明确规定的，因此，政府应当在高校内涵式发展过程中担负起应有的责任，积极为高校的内涵式发展创造有利的条件，并随着客观条件的变化而适度下放办学自主权。如果办学自主权过小，就会阻碍高校内部的变革，影响学校自主办学的积极性和主动性；如果办学自主权过大，在学校管理过程中就容易出现权力寻租的现象，也会影响高校内涵式发展的推进。

三、实现高校办学自主权与内涵式发展的良性互动，需要处理好四种关系

落实和扩大办学自主权只是手段，推动高校的内涵式发展、提升办学质量和效益才是目的。高校办学自主权与内涵式发展既具有内在的统一性，也具有外在的矛盾性。要实现两者的良性互动，首先，要给予学校适当的办学自主权，既要扩大办学自主权，也要落实办学自主权；其次，在学校内涵式发展的变革过程中，要确保学校合法、合理地行使办学自主权，而这离不开政府的监管；最后，学校自身也要严格按照内涵式发展的需要合理行使办学自主权，防止出现权力寻租的现象。在具体实践中要处理好以下四种关系：

（一）学术与行政的关系

在高校内涵式发展过程中，学术和行政是两个不可或缺的板块，“学术自由是大学发展内在逻辑的需要，大学自治是学术自由的制度性保障。”[13]有效的行政管理是保证大学自治、学术自由与公平的必备条件。我国出现的问题是学术行政化与学术资本化的“联姻”。[14]担心出现学术腐败，一直是很多学者反对给予高校办学自主权的重要原因之一。如果高校缺乏自我约束力，不具备自主办学的能力，那么给予其办学自主权就无疑助长了学术腐败的产生，因此，处理好学术和行政的关系对于落实高校办学自主权与内涵式发展十分重要。我们应当将学术权力与行政权力区分开来，对于政府而言，其职责是监督高校合法、合理地使用已有的办学自主权，保证学术的自由和公平，同时，根据学校发展的实际需要适时扩大办学自主权，给予高校自由发挥的空间，而不应深入学校的内部管理；对于高校而言，既要注意提升自主办学能力，充分利用自身的办学自主权，也要避免内部行政化的倾向，重视学术委员会、教授委员会等学术组织的建设，不能用行政手段来解决学术问题。

（二）政府与市场的关系

很长一段时间，我国实行的是政府包办的教育体制，学校处于完全被动的状态。20世纪90年代开始，高校的办学自主权越来越大，其他非政府力量也开始介入办学领域。随后有学者提出了教育市场化和教育产业化的概念，认为可以将教育交给市场。市场具有优化配置教育资源的功能，能够提升高校利用现有资源办学的效益，这与内涵式发展的理念是一致的，但由于市场的驱动机制是私益而非公益，如果缺少对教育市场必要的限制，那么对于利益的追逐就会演变为一种无序状态，甚至改变教育的公益性质[15]，市场也可能会出现失灵的状况。在我国，东部和西部高等教育的发展水平差距较大，如果仅靠市场的优胜劣汰机制来调节显然会进一步拉大东、西部教育发展的差距，因此，政府就需要发挥宏观调控功能，以弥补市场调节的不足。在扩大和落实办学自主权、推动高校内涵式发展的过程中，市场应当发挥其调控、配置资源的基础性作用，当市场调节失灵时，政府可以通过一定的行政手段来规范管理高校办学过程中出现的问题。高校办学自主权的“自主”是有一定限度的，是一种相对的自主，特别是当前我国正处于改革的深水区，很多教育制度和政策尚不完善，如果盲目扩大高校办学自主权势必会产生严重的后果。

（三)共性与个性的关系

共性指的是高等教育发展所面临的一般客观环境及其发展规律，而个性是指高校自身的实际情况及其发展特色。从某种程度上来说，高等教育的内涵式发展也是一种特色式发展，每一所高校所处的发展阶段、地理位置及其面临的问题等有所区别。由于不同高校的自主办学能力不同，对于办学自主权的客观要求、自身的发展要求及评价标准也不同，特别是在我国幅员辽阔、地区发展差距巨大的情况下，落实办学自主权更要因地制宜。在具体实践中，我国的教育部门在制定相关教育政策时也要考虑个性的问题。以自主招生权为例，目前我国并不是所有高校都拥有自主招生权，只有那些发展水平较高、办学质量较好的高校才能组织自主考试、自主选拔，在强调个性特色的同时不否定共性。从全局来看，我国的高等教育需要由外延式发展向内涵式发展转变，在关注办学规模的同时更注重质量和效益，而这些发展都需要面临一个共同的问题，那就是要落实和扩大办学自主权，完善法人治理结构，建立现代大学制度。

（四）动态与静态的关系

动态指的是办学自主权的落实和扩大并不是一蹴而就的，而要根据高校发展的实际需要逐渐调整。随着我国高校发展模式的转变，政府的教育职能也应当顺应高等教育发展的要求做出相应的调整，应由传统的统治型政府向新型的服务型政府转变。高校在内涵式发展过程中也应当转变传统外延式发展下的旧思想、旧观念，减少对政府的依赖，自觉投入到学校变革中，履行义务，承担责任，提升自主管理学校的能力。不管客观办学环境如何变化，办学自主权如何调整，目的都是达到规模、质量和效益的统一。在传统的办学模式下，高校缺乏办学自主权，内部丧失办学动力，缺乏办学积极性和创造性。现阶段，我国高等教育的规模已经达到一定程度，因此，要强调以质量和效益为核心的内涵式发展，强调办学自主权的落实和扩大。在实践中，我们需切记：落实和扩大办学自主权只是一种手段，不能偏离数量、质量和效益相统一的轨道。

［注释］

①李楠，许门友.内涵式发展趋势下的高等教育发展［J］.教育评论，2013（1）：9.

②乔万敏，邢亮.论大学内涵式发展［J］.教育研究，2009（11）：97.

③于光.提升高校软实力促进高等教育内涵式发展［J］.国家教育行政学院学报，2008（6）：63.

④赵学华.试论中国学校发展的内生机制［J］.北京社会科学，1997（4）：106-109.

⑤李志峰，高春华.高校办学自主权：下放还是回归［J］.江苏高教，2011（3）：25.

⑥马陆亭.高等学校自主办学的推进策略［J］.国家教育行政学院学报，2008（1）：42.

⑦胡娟.厘清权利性质是落实高校办学自主权的关键［J］.中国高教研究，2009（6）：38.

⑧李喆.谈地方高校内涵式发展的八对关系［J］.中国高等教育，2012（8）：16.

⑨李元元.深入推进高校内涵式发展［N］.光明日报，2013-07-20.

⑩杨扬.政府的自利性研究［D/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=3&recid=&filename=2009209821.nh&dbname=CMFD 0911&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MTM5NjY2ZmIrUnVGeXpuVXIzSlY xMjdGN0c0RjluT3JwRWJQSVI4ZVgxTHV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNV Ukw=，2009-04-20.

[11]杨际军.自为与自律：高等学校落实和扩大办学自主权的关键［J］.现代教育科学，2007（4）：112.

[12]林培锦.试论办学自主权与高校内部管理科学化的关系［J］.现代教育科学，2003（4）：53-54.

[13]蒋惠玲.论学术自由与大学自治［J］.教育理论与实践，2009（3）：9.

[14]冒荣.学术行政化与学术资本化的联姻——权力的同谋和学术的异化［J］.江苏高教，2011（4）：1.

[15]劳凯声.教育市场的可能性及其限度［J］.北京师范大学学报：社会科学版，2005（1）：15.