国家治理现代化与法治中国建设

杜宴林，赵晓强

（吉林大学国家“2011计划”吉林大学司法文明协同创新中心，吉林 长春 130012）

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》同时指出：要“推进法治中国建设”，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。不难发现，法治与国家治理，法治中国与国家治理现代化呈现出某种内在的联系。

一、国家治理现代化及其两个向度

“治理”是上个世纪末兴起的新政治概念，它不同于“统治”的概念；从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。[1]强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。[2]这一思想观念的变化最为显著的特征即是从国家的“一元之治”向国家与社会的“多元共治”的变革。“国家治理”一词本身就包含着“多元共治”的意思。对于国家治理的内涵，学术界虽无一致的界定，但可以概括地将其看作为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。[3]而“现代化”一词，则是相对于“传统”而言的，它也意指国家与社会关系的转型，“从传统国家治理向现代国家治理转型的关键，在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡，重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。”[4]可见，“国家治理现代化”标志着执政理念的变革。

《决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出了国家治理现代化的两个向度，即国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化。这里的“治理体系”是个大的概念，或者说是一种“广义的政治体系”，包含了经济、政治、社会、文化、生态等各个领域的制度、体制与机制。[5]在我国，国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规安排，也就是说，它是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[4]10国家治理体系现代化则是要求这一整套国家制度要正确处理“国家与社会”，“政府与市场”的关系，要建立在“多元共治”的原则之下。国家治理体系至少包含了以下四个方面的内容，即治理客体、治理主体、治理方式和治理目标。从客体上讲，国家治理是对经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域的治理，概括起来说，是对“国家”、“市场”和“社会”的治理，因此，国家治理体系“包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。”[2]5从主体上讲，国家治理是“多元共治”，即“政府”、“企业”、“社会组织”和“公民”对“公共事务”的共同治理。具体而言，就是要发挥市场在配置资源中的决定性作用；激发社会组织活力；合理配置立法、执法和司法职权，发挥人大、政协、政府、法院、检察院等国家机关在国家治理中的作用；培育公民理性。从方式上讲，国家治理是“制度”之治，“制度具有根本性，制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职，因此，国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新”[1]。从目标上讲，国家治理最终走向善治，即，社会管理显现出公共利益最大化。善治就是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[6]

国家治理的另一个向度即国家治理能力。国家治理能力“其实指的是一个国家的制度执行能力”[1]。据《现代汉语辞典》解释，能力是“能胜任某项任务的主观条件”。据此，治理能力是治理主体胜任执行制度的主观条件，也就是治理主体通过执行制度，进而实现治理目标的主观条件。它包含治理主体认识客体和改造客体的主观条件。“国家治理能力现代化”即是要求国家治理主体正确认识国家治理所面临的形势，准确判断“国家”、“市场”和“社会”的关系，准确把握“政府”、“企业”、“社会组织”和“公民”等治理主体在国家治理中的地位和作用，并在此基础上，积极运用制度，发挥自身在国家治理中应有的作用，实现公共利益最大化的主观条件。

国家治理现代化的两个向度是相互依存、不可分割的。国家治理体系是国家治理能力的依据和基础，制度和程序的可操作性和合理性对执行有着决定性的影响；而国家治理能力则是国家治理体系得以落实的保障和条件。而“现代化”一词则使国家治理体系与国家治理能力统一于“多元共治”的原则之下，实现于“公共利益最大化”之中。

二、法治：国家治理现代化的必然选择

法治与国家治理有着多方面的相同之处，而且法治具备内外兼修的品质，无疑将成为国家治理现代化的必然选择。

首先，国家治理与法治追求共同的价值理念。《决定》指出“全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，要“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”。“公平正义”和“以人为本”已经成为全面深化改革和国家治理的价值追求。在当代，作为善治要素的公正特别要求积极消除或降低富人与穷人、富国与穷国之间的两极分化，维护妇女、少数群体、穷人等弱势人群的基本权利。[7]可见，“公平正义”和“以人为本”有着共同的意旨。而“公平正义”和“以人为本”也正是法治所追求的价值，或者说是法治蕴含的精神。其实就整个法律来说，其价值目标也应该是实现和维护全社会的公平正义，促进人类的全面自由发展。[8]

第二，国家治理与法治立足于共同的社会根基。民间社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，就不可能有真正的善治。[9]国家治理本身就是“国家”与“社会”的新型关系的体现，其所要实现的“多元共治”必须建立在社会领域的基础之上。没有社会领域，国家治理也就无从谈起。而对于法治来讲，社会领域的意义也是同样重大。一个以市场为中心的平等、自由和协商的社会领域，始终是法治国家的根基所在。[10]法律之上、权利保障、理性规则等法治至关重要的原则都要建立在国家与社会的互动发展之上。社会与国家的二元互动关系确实是导致法治生成和发展的根本因素，并构成法治的基础和界限。[11]

第三，国家治理与法治体现着同样的公共理性。公共理性是这样一种观念，即一种从“理性”步入“合理性”的公共化、社会化的思维方式：个体思考转向主体间的思考，眼前和私人利益转向长远和公共利益；在公权层面从统治走向共治，在私权层面从私民走向公民，最终使两者交集于公共场域，形成善治。[12]由此可见，国家治理本身就浸透着公共理性。而法治是良法之治，良法“一定是体现公益和保护公益之法，是全体社会成员集体智慧的结晶”。[13]从人民民主的逻辑来看“法治”，实质就是体现全体公民的利益和意志，从而得到人民认可的“规则之治”，即人民自己组织起来管理自己。[14]不难看出，法治同样是公共理性的产物。

第四，国家治理与法治运用着同样的治理方式。国家治理是制度之治，新制度学派认为：“制度就是人为设计的各种约束,它建构了人类的交往行为。制度是由正式约束(如规则、法律、宪法)、非正式约束(如行为规范、习俗、自愿遵守的行为准则)以及它的实施机制构成的。”[15]可见，制度由“正式约束”和“非正式约束”构成。而当今时代的法治之“法”也并非仅指国家制定的法律。西方的法律观念其发展大体上可分为三个阶段：自然法观念、规则或规范法观念和活的法或事实上的法观念，与此相适应，法治观念也经历了良法法治、规则法治或硬法治、软法治三个阶段。[13]161-162因此，法治之“法”也可分为“硬法”和“软法”。硬法由国家制定或认可，由国家强制力保证实施，而“软法，是指由共同体成员协商一致同意制定的，由成员的自我约束来保证实施的行为规范”。[16]这样，“硬法”与“正式约束”，“软法”与“非正式约束”形成了对应关系，法治之“法”与制度的内容基本一致。

第五，国家治理与法治有着共同的治理领域。《决定》提出了七个方面的建设，包括市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明及军队建设和党的建设，这也就是国家治理对象和客体。同时《决定》也提出了建设“法治中国”，表达了将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设及军队建设和党的建设全部纳入法治轨道的意愿。可见，两者的治理领域基本一致。

三、法治中国：国家治理现代化的必然走向

“法治中国”是一个新命题，它涵盖了“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”，与“中国法治”命题相比，“法治中国”命题更加关注法的实施及作为政治体制的法治，更加关注“法治社会”的建设。这与国家治理现代化的目标极其吻合，预示着国家治理现代化的未来走向必然是“法治中国”。

国家治理现代化实现的标志之一是国家制度体系的有效执行。既然国家治理体系与国家治理能力就是指一个国家的制度体系和制度执行能力，那么，国家治理现代化实现的标志就是国家制度体系的有效执行，即制度执行力。不同于制度执行能力，制度执行力是以结果为导向的，是指制度落实的程度。具体来说，制度执行力关注三方面的问题：一是如何实现法治国家和政府依法行政，二是如何推进组织管理的制度化与规范化，三是如何提高官员与民众的法治信仰和规则意识。[17]对于法治建设来说，中国特色社会主义法律体系形成后，其重点也转向了法的实施。“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注，各方面反映强烈的问题”。[18]因此，“法治中国”命题更加关注法的实施，强调“把以观念形态存在的法律规则、法律原则和法律概念转换为现实的法律生活，把法定的权利义务转变为现实的权利义务”[19]。具体而言，“法治中国”要推进“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”一体建设，使国家机关、企业、社会组织、公民等法律主体的法定权利义务转变为现实的权利义务。可见，法治中国所关注的问题涵盖了制度执行力所关注的问题，具有更加丰富的内涵。

国家治理现代化实现的标志之二是符合国家治理现代化的衡量标准。“衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个标准。首先是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。”[2]6不难看出，国家治理体系现代化的衡量标准与法治有着密切的联系。法治中国建设是“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”的一体建设，正如郭道晖所阐明的：“法治国家侧重于国家机器的民主和法治化，而法治社会侧重于全部社会生活的民主和法治化。后者是指各社会主体和权力依国家的法制和社会自治性的法规范，在民主法治轨道上的自主、自治和自律。他们可认对国家权力进行监督，他们的思想、观念、行为、习惯以及生活方式都会充满民主和法治精神[20]。这与国家治理现代化的衡量标准基本一致。

国家治理现代化实现的标志之三是施行善治，实现公共利益最大化。俞可平先生在其《全球治理引论》一文中，总结了善治的10个基本要素，即合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。从俞可平先生的论述可以看出，善治与法治存在着某种联系。实质上“俞可平教授提出的10个善治的维度是互为表里的关系，是善治这一概念在不同维度的扩展和表现。这些都可以进一步地被规约为两个必要条件：即民主和法治”。[21]而民主与法治是一个统一体，“在这个统一体中，法治是民主的程序化、规范化、法律化形态，民主是法治的制度化、权力化、权利化形态”[22]。因此，善治与法治密不可分，实现善治也就实现了法治。公共利益最大化则是要实现分配的公平正义，公平的“本质是利益分配问题，即政治、经济、文化等利益在不同人群、个人之间的合理分配”[23]。而“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”[24]。权利义务恰恰是法律的基本范畴，法律就是通过权利义务的配置来分配社会资源的。公共利益最大化离不开法律的机制，离不开公平正义的原则，也就是说，公共利益的最大化离不开法治。

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