从 “官控”到 “民动”——论政府推进城镇化进程中的公众参与

刘建文

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000）

一、政府主导的城镇化进程的现状

（一）中国与西方城镇化路径之差异

城镇是人类生产力发展到一定阶段的产物，是人类社会进步的象征和文明的标志。城镇化是指越来越多的农村人口转化为城市人口，越来越多的农民从第一产业转入第二、第三产业就业，与此相适应，则需不断扩大城市规模、增加城市数量和提高城市质量，即提高城市现代化水平，并最终实现社会的根本转型。［1］可以说，城镇化是实现国家现代化的应有之义。

中国与西方国家在迈向城镇化的路径上存在着差异。以英国为例，在工业革命的推动下，早期城镇化是一个 “激进式推进”的过程，市场运作起到了重要作用，以 “自由放任”为特征。20世纪中期结束了自由式城市化模式，为了补偿自由放任城市化模式带来的损失，英国不得不利用法律法规和推行 “福利国家制度”，以弥补这种模式所造成的一系列社会发展的断裂。［2］直到这时，英国政府才在城镇化进程中发挥了些 “缝缝补补”的作用。与之大相径庭，中国现阶段 “势如破竹”般的城镇化，是在 “计划”“目标纲要”“报告”等各种文件精神的引领下进行，这彰显出政府在城镇化进程中的主导地位。

（二）政府主导下的程序缺失与权力裸奔

城镇化，不是简单粗暴地拆迁夷平农村、盖起楼房打造城镇，自以为这被改造过的地界就是 “城镇”，是一种可笑的认知。政府主导下的城镇化短时间会营造出一片虚假繁荣，但是随着时间的推移，这个先天畸形的城镇化，可能会暴露出更多尖锐的矛盾和棘手的问题。城镇化是一个多层次的 “立体”的概念，必须要重视城镇化的各方面，包括公共服务、社会保障、农村劳动力工作安置等，而非偏重 “农村面貌改观”之表面工作一隅。

政府主导推动的城镇化，令人担忧的不仅是其结果，还有其程序本身。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见。”［3］18季卫东先生不无悲观地指出，“从总体上看，我国传统法律之中形式主义的要素十分稀薄”［3］88。其结果就是，“法律条文往往忽视程序要件的规定，因而缺乏操作性，给恣意留下了藏垢之所。在实践中，不按程序办事相当普遍，更是专制与腐败的一大病灶。”［3］90现实情况是，地方政府往往视上级政府的文件精神如 “圣旨”，唯恐所辖地方的城镇化不达标、不合格。地方的城镇化进度、“高大上”的面子工程与地方官员的政绩相挂钩，也是尽人皆知的事实。地方政府大权在握，习惯了无拘无束的权力裸奔状态，况且又将自己的工作置于 “恩泽人民”的道德制高点，动辄就是 “为人民群众创造幸福生活”。原本就缺乏 “程序”精神，再加上地方政府这般 “急功近利”“造福群众”的心态，必然会导致形式理性 （正当程序）的缺乏。

一般而言，每个单独个人是其自己利益的最佳裁判者。而且，对 “何为最大快乐”以及 “何为最大痛苦”等等问题，每个单独个人也是最佳以及最为适当的判断者。他对自己的利益具有切身的体会。相形之下，他对其他人的利益则是处于猜测的状态，并不是十分清楚的。［4］公众需不需要城镇化？需要什么样的城镇化？只有公众自己最清楚。如果政府置民意于不顾，想当然地 “埋头苦干”，这样的城镇化到头来恐怕只会事倍功半。

政府主导是发展中国家推进城镇化的重要模式，不能否认，中国依靠此推进模式取得了重要成就:中国城镇人口的数量已经超过了乡村人口。于中国的现代化建设而言，此比重的变动有着里程碑式的意义。但是，下一步的城镇化要怎么走？怎么走才能走得更好？从民主法治与正当程序的角度看，确实是需要研究的重大问题。

主权在民，人民是国家的主人。既然是人民的城镇化，那么政府就只是城镇化的工具。政府主导的城镇化最后一定要落实成为 “民意”主导的城镇化，当然，这一切的一切，都离不开公众参与。通过公众参与，政府的城镇化决策过程将由过去的 “官控”变为 “民动”，政府主导下的城镇化方能变得更加规范化、科学化和民意化。

二、公众参与理论概述

（一）公众参与的概念

公众参与公共行政的历史，可以追溯到英国普通法上的 “自然公正原则”，即 “任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。［5］公众参与在行政法中所体现的重大价值不可忽视。

公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循 “公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。［6］72

（二）公众参与的主要内容

纵向来看，“公众参与一般有着两个层面的含义，首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配的作用。”［7］92横向来看，“公众参与的内容可以分为三个层面:一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；三是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施、基层公共事务的决策管理等。”［8］275

本文讨论的是政府主导推进城镇化的具体问题，关注公众参与在城镇化进程中的功能性作用，主要涉及到规制政府行为之程序法律的出台以及城镇规划、旧城保护、拆迁补偿等一系列决策的制定，因而纵向上将焦点集中于公众参与的第一个层面，在横向上则集中于公众参与的前两个层面。

（三）公众参与的方法

1969年，谢里·安斯坦在美国规划师协会杂志发表了著名的论文 《市民的阶梯》，指出公共参与的方法主要有:1）信息交流；2）咨询；3）参与；4）协作；5）授权决策。［8］279

（四）公众参与的三个必备条件和八项原则

公众参与的三个条件是:信息公开、利害相关人的参与和反馈。八项基本原则是:1）包容性；2）透明、公开；3）尊重允诺；4）可达性；5）有责行；6）代表性；7）相互学习；8）有效性。［8］280

（五）公众参与的价值与意义

“一个真正的以人为本的善治政府是什么样的？就是政府与民众能够相互交流、相互讨论，政府能够理解老百姓的观点是什么，老百姓也能够理解政府的困境是什么。”［6］80政府在与公民的有序互动中，才有可能达致善治。公众参与对当下城镇化建设有着重要意义。

1.有利于促进政府决策的民意化、客观化与科学化。“公众参与政府决策的核心价值在于公众话语权的行使，或称利益表达，即利益群体通过一定的渠道自由地向社会大众和政府表达权利和意愿的自由。公众参与主体通过利益表达，提出利益诉求，与决策主体进行富有诚意的交流，才能使自身利益在决策中得到体现。”［9］87公众不是 “被城镇化”的客体对象，而应是城镇化的规划设计者和实际受益人。公众心中最清楚自己的生活状况和生活环境，需要什么样的城镇化以及如何推行城镇化。每个人都是城镇化的缔造者，公众参与为公众提供了利益表达的平台。个体只有通过公众参与，才能表达自己的意愿，提出自己的建议，城镇化的决策才会充分体现民意，才会反映客观实际情况，才会规划得合理科学。

2.有利于加强对政府权力行使的监督，防止权力的裸奔。权力不受约束，不受监督，自然就会有滥用的风险，这是亘古不变的真理。正如前文所分析的，当前我国的城镇化是政府主导的城镇化，政府具有天然的摆脱制约直奔目标的倾向，且内含着要求法律为其提供制度证成的强悍因素，我国城镇化进程法律常常沦为主导性政府的附庸，没有公民的监督和法律的牵绊，政府在推进城镇化的过程中自然犹如 “脱了缰的野马”一般 “纵情驰骋”。但是在公众参与的条件下，权力的行使暴露在阳光之下，公权力行使者就会害怕公共舆论，就不会轻易产生 “为所欲为”的念头，权力行使亦会变得程序化和规范化。

3.可以体现出程序价值，培育公民在政治领域的 “公民精神”。［7］92政府主导下城镇化进程的程序缺失，是其权力裸奔的必然结果。公民参与，使当下政府主导的城镇化按照权力运作的程序原理按部就班地进行，政府和公众之间形成共识，城镇化决策的制定和实施获得合法性和可接受性，这样一个城镇化推进的成果就能够获得正当性证成。另外，“公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格。公民是国家和社会的主人，管理国家、管理社会，建设国家，促进社会的发展是其职责。……在今天，要唤醒公民的主体意识，增强公民的责任感，健全公民人格，一个重要和必须的途径就是加强公民参与，加强公民自治，增强公民管理国家、管理社会，以及自己管理自己，自己维护自己权益的能力。”［10］32

三、城镇化建设中公共参与机制的构建

政府在大力推进城镇化建设的过程中，要实现从 “官控”到 “民动”的模式转变，必须完善程序机制。

（一）城乡规划委员会决策制度

依照现行 《城乡规划法》第十九条至二十二条之规定，各地方政府负责该地方的总体规划。城镇化的具体决策可以说是由各地方政府作出。市县级政府内部一般都设有在其领导下的城乡规划委员会，城乡规划委员会的具体组成人员一般都包括公众代表。例如，《保定市城乡规划委员会章程》第二章第五条规定，市城乡规划委员会由市人大、市政府、市政协领导、市直有关部门负责人和专家、社会人士、企业与市民代表若干名组成。《兰州市城乡规划管理暂行规定》第一章第四条规定，市、县人民政府设立城乡规划委员会审议制度 （简称城乡规划委员会）。城乡规划委员会由人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。两者都强调了公民代表在城乡规划委员会中的位置存在，但城镇化决策的实际情况是，行政长官意志自始至终主导着规划的起草、制定、实施及变更，公众代表成为可有可无的 “装饰”，旨在追求民主性的公众参与远没有形成对行政规划权的有力制约。“即便决策者装模作样地听取了一些公众代表的意见，也仅仅是走过程，并没有对最终的规划决策产生多大的影响力。”［11］98

规划拟订是规划决策的第一步，能否及时将公众诉求表达出来，直接关系到规划草案的民主性和公正性。［11］99因此，在城乡规划委员会中，公民代表不仅要有一定的数量保证，还要有充分的发言权。在城镇化建设中，公民代表是被代表公民与政府决策者之间进行沟通的重要媒介，其在城乡规划委员会中提出的意见必须要受到尊重和重视，应建立 “公众意见采纳与否的理由说明制度”［11］99。在规划拟定阶段，公民代表向城乡规划委员会提出意见，或是公民直接向城乡规划委员会提出意见，都应当对规划决策者产生相应的拘束力。

（二）城镇化信息公示制度

公民参与的基础性制度是决策公示制度，其 “对应着公民对政府决策的知情权，是公众有效参与的基础和前提”［9］88。城镇化进程中，政府所做的具体决策要通过各种媒介如 “网站、电视、广播、公告栏”向公众公示。另外，政府部门要保证公示的城镇化信息的真实性，没有充分透明、真实有效的信息，公众参与城镇化建设就只能是 “盲参”，提出的意见就变得毫无意义。

（三）城镇规划听证制度

政府决策过程，实质上是运用多种事实和价值知识而进行交涉和选择的过程，其民主性体现为公众参与交涉和对选择发生实质影响，而不是通过表达意见提供信息和事实。［9］89可以说，听证制度是最具交涉性的平台。

我国 《城乡规划法》第二十六条规定，城乡规划报送审判前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。该法明确规定了城乡规划中公众参与的条款，甚至有公众参与方式的粗略列举条款，如 “论证会”“听证会”。但是，在我国目前的城镇化进程中，尚不存在规范的城镇规划听证会制度，仅有这些条款还不够，还必须在具体的 《城乡规划法》实施细则中写进更详细和更程序化的条款。因此，政府在推进城镇化的过程中，要广泛地听取并处理利益相关者的各种意见，“听证会是最为制度化、程序最为严谨的方式”［12］56，城镇规划听证会制度的建设就成为当务之急。这些可以从参会人数、进行程序、召开时间、意见反馈等方面对城镇化中的听证会制度进行细化，使其具有可操作性，在城镇化建设中发挥其应有的制度作用。

（四）政府回应制度和说明理由制度

建立完备的回应制度和说明理由制度是政府决策中实现公众参与的关键。回应制度的建立和实施有赖于政府和公众合作伙伴关系的确立。最为关键的是，公民参与作为一种民主权利和民主程序，应该得到决策机关的真正尊重，并成为其自觉奉行的决策理念，而不是形式主义或 “政治点缀”。政府必须将 “对公众意见的回复及说明理由”作为其基本程序义务，在对公众意见进行阅读、分析、归纳、整理的基础上，对每一类意见是否采纳作出统一的说明，并给予回复。［9］89

城镇化进程中，政府应通过设置意见信箱、部门热线等渠道方便公众及时表达意见、提出建议。在信息反馈阶段，有关部门应秉持严肃认真的态度，有意义的建议要采纳，不合理的要求要以正规方式给予当事人回应，不能 “打马虎眼”。

（五）群体谈判制度

个体拥有权利，但分散的数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架内设定的游戏中注定要成为 “悲怆的失败者”［13］24。城镇化进程中的个人，在其面对政府时，总归是渺小的，分散、孤立的公众个人常常不具有与政府讨价还价、理性交涉的能力。个人表达利益诉求的散射性，无法使利益主体凝聚共识，去接近或影响决策层面。［9］85因此，当个人参与模式难以圆满实现公众参与时，笔者以为可以建立一种 “群体谈判”制度，即有着相同城镇化诉求的多数人组成一个团体与政府展开谈判，或许可以对政府的城镇化决策产生富有意义的影响。

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