法治视野下科研事业单位国有资产监管体制的风险拷问*

李政刚

(重庆市科学技术研究院 科技发展战略研究院,重庆 401123)

一、引言

科研事业单位是指从事科学技术研究和应用开发的组织机构,随着我国1999年事业单位分类改革和科技体制改革的逐步推进,大部分技术开发类科研事业单位成功转制为企业,现如今的科研事业单位主要包括社会公益类和基础研究类科研机构[1]。随着我国科技投入的逐年增加,科研事业单位在发展中积累了大量国有资产,按照财政部2006年出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》,这些资产大多由科研机构的直属部门自行管理。但科学研究的特殊性,使科研事业单位的国有资产监管与一般事业单位不同。主要体现在:一是科研事业单位国有资产在资源配置领域具有非生产性。这些资产包含众多类型的科学仪器,这些仪器基本上不会被用于生产经营活动,它们往往以科技事业发展为购置目的,具有明显的社会公益性。二是资产的多样性和复杂性。一般的科研事业单位每年都要承担大量的财政科技项目,不同层次的项目需要有不同的仪器设备,因为项目所涉及的研究领域不同,所购置的仪器设备种类多而杂,且项目研究所产生的成果如植物新品种、专利权等无形资产无法用货币价值度量[2]。三是资产的无偿使用性。科学研究所基于的科研设备具有专业性和技术性,在发展过程中,科研单位会根据课题研究需要,不断添置新的科研仪器,这些资源经过积累后形成科学活动的基础条件(如重点实验室),一般由科研人员无偿使用。

虽然科研事业单位国有资产与一般事业单位国有资产在内容上有所不同,但作为国有资产的重要组成部分,不能因其资产特性而游离于法律监管之外,成为无法管控的法外之物。党的十八大报告明确提出要“完善各类国有资产管理体制”,这是对包括科研事业单位在内的所有国有资产监管作出的新部署。这一部署是基于多年来国有资产监管中所存在的监管制度不完善、监管主体职责界限模糊不清、监管机构设置不规范等问题做出的。为此,以科研事业单位的特性为切入点,探寻其在国有资产监管中所面临的各类风险,在政府监管和社会监管之外,以法治思维和法治手段建构资产监管的新体制,可有效预防科研事业单位国有资产监管所面临的各类风险。

二、法治精神之法律至上:拷问科研事业单位国有资产监管制度缺失

监管是政府对市场经济秩序的一种维护与干预,是政府以制裁手段对个人或组织自由决策的一种强制性限制[3]233。科研事业单位国有资产监管是指特定的国有资产监管机构依据法律所赋予的监督权,对科研单位国有资产的经营、占有、使用、处分等行为进行管理。在我国科研事业单位的国有资产监管领域,实现合法有效的监管有赖于完善的法律制度和法治环境,这种环境取决于法治自身所具有的特性和优势。作为一种社会治理的有效工具,法律不同于其它任何社会控制手段,这使得国有资产监管活动必须坚持“法律至上”原则。这一原则主要基于以下原因:一是法律具有人民性。法律是绝大多数公民意志和利益的体现,用绝大多数人所信奉的法律作为社会管理和控制的手段,可以形成普遍共识,凝聚人心。与伦理、道德和惯例等行为规范比较而言,法律是一种硬约束,正是基于此,监管机关才能够对侵占国有资产的行为进行制裁。二是法律的严谨性。法治精神所映射的整个社会基本规则是一切权力和行为都要服从于法律,任何机构和个人不能超越法律所规定的限度行事,法律通过严格的制度和程序,对所控制的对象进行引导、协调和保护,并使这种控制力始终处于最高级别状态,任何制度都不能跟法律相抵触。科研事业单位国有资产监管的难点在于其资产特性,但资产监管的手段却依赖于良好的法律制度,而非依靠道德和政策,法律在规范人们行为上的作用优于道德和政策[4]235。三是法律的稳定性。法律并不会朝令夕改,而政策则带有明显的人治思维,经常会因为领导和环境的变化而发生改变。这种不稳定性使人们缺乏可遵守的制度依赖,无法预测行为结果,容易造成资产监管秩序的紊乱。

近年来,针对国有资产流失和使用效率低下等问题,国家相继出台了一系列有关国有资产监管的法律法规,可这些法律并没有形成体系,且大多针对经营性国有资产。科研事业单位的国有资产监管目前主要参照财政部出台的《行政事业单位国有资产管理办法》和国家国有资产管理局颁布的《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》,但这两个办法主要是针对经营性资产和固定资产做出规定,对科研活动中形成和配备的科学仪器等特殊资产未做规定,特别是科研单位以课题费形式购买的大型科研仪器设备在项目结题之后,如何进行有效管理和使用一直处于监管的真空地带。此外,科研活动形成的植物新品种、专利权等以无形资产形式存在的科技成果的转让和处分也缺乏更高层次的法律规定。科技成果处置权的归属不明,使投入大量资源所产生的科技成果未能充分发挥社会和经济价值。虽然地方政府也出台了一些国有资产监管的法规,但这些法规仍然缺乏对科研事业单位作为特殊机构所量身定做的主体法律,使资产监管存在无法可依的现象,监管效率低下导致资产流失和资产使用效益不佳,资产管理人员私自占用资产的行为也无法追究责任。针对大型科研仪器设备游离于监管之外的现状,部分省市出台了《科研仪器设备管理办法》,但由于部门利益驱使,这种办法带有明显的部门和地方保护主义,而国有资产作为全社会的共有资产,对它的管理应该体现全社会意志。

法治精神之于法律至上,最低层次的理念就是“有法可依、有法必依”,它要求任何性质的国有资产监管都要以法律法规作为统一制度体系,将全部监管行为纳入日常评判,对违法活动进行及时矫正,保证法律内容与资产监督的内容基本一致,防范立法缺失导致资产管理的无序化,确保对资产的经营和使用能实行有效的控制和制约。与此相同,科研事业单位的国有资产监管也必须始终处于法律的视线之内,如若任何具有特殊复杂性的全民共有资产,游离于法律监管之外,它必将成为个人从事牟利行为的私产,丧失为社会公共利益服务的价值取向。法律的威严使人民有理由相信,任何有权力的人如果侵占公有资产都应受到法律惩罚,法律从不幻想所有的国有资产监管主体和监管对象都能够自觉服从法律,对科研事业单位的国有资产监管,必须基于完善的法律制度来明确监管主体的责任和规范监管对象的行为,这是法治精神之于资产监管的首要任务。可是从中央到地方的6 000多家科研事业单位,至今没有一部统一的《科研事业单位国有资产管理法》,法律制度缺失使国有资产存在着流失的风险。

三、法治精神之权力制衡:拷问科研事业单位国有资产监管权限不清

现实中人们常常将分权制衡原则与三权分立等同,其实三权分立不等于分权和制衡原则,三权分立仅仅是分权和制衡原则的一种表现形式[5]154。权力制衡强调的是各种权力不应集中于一个机构和一个人的手中,应该在不同机构和不同人之间进行分配,形成权力制约关系。在国家经济管理语境中,法治化国家所基于的政治结构和理念价值被明确表述为“以权力制约权力”,要将公权力具体化为社会治理的工具,必须要由具体的个人去执行,执行权力的个人如果没有相应的制约机制对其进行监督控制,它极有可能将个人意志和利益凌驾于组织和社会之上,导致权力行使价值的偏离。

现代法治国家,国有资产经营主体和使用主体作为国有资产的代理人和受益人,行使有关权力时必须受到限制。国有资产监管的目的就是防止经营者和使用者滥用权力谋取私利。科研事业单位作为提供科技公共服务的重要组织,对国家科学事业的发展和全社会的进步发挥着重要作用。但长期以来,我国并没有将其作为市场经济主体对其使用国有资产从事科技开发活动进行严格监管。从本质上来说,国有资产经营者和使用者所享有的权利建立在以人民同意和为人民谋利益的基础之上,国有资产的所有权始终属于国家。但问题是人民是国家的主人,它对国有资产的监管是委托各级人民代表大会进行,这就必然导致作为监管主体的人大及其委托代理机关——政府以及作为监管对象的科研机构在力量对比上的失衡,现实表现就是政府有无限的管理权、决策权、委托权和自由裁决权,而人大的最高监管权则十分有限。法治社会,对国有资产的监管最低层次的要求是基于产权所产生的各种附属权力必须获得合理的分配并且相互之间形成某种制约。如果对财产经营使用的决策权掌握在领导一人手中,其内在实质则是个人的自利性对国家财产所有权形成威胁,若任其发展将导致资产流失。因此,为了国有资产的安全和增值,必须设定一种抵抗其权力滥用的权力和权利。

科研事业单位的资产构成较为复杂,既有国家财政科技经费投入形成的资产,也有自身经营和社会捐赠等其它形式所形成的资产,要对这些资产进行有效监管,必须使产权关系明晰化。产权是经济所有制关系的法律表现形式,它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权[6]。对科研事业单位来说,要形成对特殊资产的监管,当务之急就是要在所有权、经营权、使用权之间形成监督制约机制,用法治精神所衍生的权力制衡理念来建构监管规则。当经营者和使用者的权利超越了所有权人的意志和愿望时,就必须运用法治手段,为这种权力的运作方式和轨道设计一种与之抗衡的权利;当经营者和使用者的权利滥用导致所有权人的合法利益受到侵害时,就要用另一种权力去干涉和裁决此种权力的正当性,惩罚滥用权力的人;当经营者和使用者的权利界限不明导致资产管理混乱时,要有权威性的机构去裁决它们之间的权限争议,平衡二者的权利关系。但科研事业单位国有资产监管权的现状却是资产的实际占有人成了资产所有者,他们用国有资产从事私人活动,随意处置国有资产,权力制衡机制缺失导致国有资产监管权限不清,使国有资产存在流失的风险。

四、法治精神之公众参与:拷问科研事业单位国有资产监管力度不足

传统意义上的监管主要依赖于监管决策的专业性和科学性,但现代社会民意政治和责任政治原则强调监管过程的民主性,这种民主性一般要通过某种形式的公众参与机制来体现。公众参与的基本要求是监管机构在规则设计、制定、实施的各个环节中,要确保所有利害关系人的利益,赋予它们足够的发言权,在充分考虑各方利益意见的基础上做出决策[7]261。在规范意义上,公民参与可能是民主的初级形式,它侧重于维护个体权利和个体利益,但公民参与的根本价值在于法治精神所昭示的公平公正理念。社会发展让普通民众的权利意识得以苏醒,如果其参与社会管理的诉求无法得到满足和回应,就会积压社会矛盾,导致其与政府的对立和抵抗[8]73。公众参与可以帮助减少监管政策错误,赋予监管及其结果以民主的正当性,增加一般公众对于风险的认识和对监管正当性的信心[9]175。

按照现代科研院所制度和市场经济要求,人民把自己的经济权利委托给政府监管机构和人员,必然要求监管权力的行使能够给自身带来政治和经济利益,必然要求这种监管符合社会发展趋势,必然要求监管的过程民主、公正、公开。实际上,民众参与监管过程对政府监管出现的种种问题是重要的补充和校正。我国当下的国有资产监管,政府处于绝对强势地位,由此容易产生监管权力和执法权力的异化变质,使监管的合法性受到挑战。政府接受公民参与监管的程度越高,监管对象的自愿合作程度就可能越高。科研人员从事科研活动的基础条件是完备的科研设施与设备,这关系着科研产出的效率。但公共财产的公有性与使用权的私有化天然存在对立,二者相互排斥将降低使用效率,导致资源闲置。如科研机构各个实验室和研发中心的科研仪器,分属于不同科研人员管理和使用,这可能导致资源割据和独享,如果在科研设施配备上没有信息沟通和民众参与的论证机制,就会导致盲目购置和重复购置,造成资源浪费[10]。如何在保障科研人员无偿使用公共科研设备的同时,杜绝其假借科研名义从事牟利行为是监管的难点。但如果监管权力过度深入到科研活动的具体事务中,则会干扰科研人员从事科研的积极性,因为科研人员的利益和监管机构的利益并非总是一致,过度的权力介入将侵犯科学活动的自主性,所以,对科研事业单位国有资产监管的着力点应该在于寻求科研活动正常进行和发挥科研设施最大化使用效益间的平衡。

从目前许多发达国家的监管实践看,监管主体的单一性向多元性转变是一种明显趋势[11]38-39。体现在科研事业单位国有资产监管中,就意味着要建构开放型的监管模式,包括广大职工在内的监管客体对监管权力的运行享有充分的知情权、表达权、检举权、控告权等。其目的是通过国家监管和社会监管以及权力监管和非权力监管的互动,形成监管机构监管与人民群众监管相互配合的监管网络。作为人民委托代理国有资产监管的政府,理应畅通利益表达渠道,从科研设备采购到协调科研仪器使用、从采购程序的公开透明到预防资产的额外耗损,都必须发挥公众参与监管,防止违法违纪和权力滥用,维护国有资产保值增值和公共利益的实现。

五、法治精神之权责统一:拷问科研事业单位国有资产监管权力异化

从所属主体与行使主体间因契约委托所产生的主属关系来说,任何公共权力的行使主体都不能脱离所属主体的意志而任意行动[12]348。“因为一旦拥有了权力,少数拥有权力的人就不能只考虑自己的利益,他们代表多数人的利益。权力和责任应该是统一、对等和平衡的。”[13]22有多大的权力,就应该承担多大的责任。权力若脱离责任单独存在,必然导致权力滥用。对于监管机构来说,其责任先于权利而存在。公民将权力委托给政府的目的就是要其承担起维护公共利益的责任,政府的合法性也在于它所从事的每项管理公共事务的职能均来自于公民的同意和授权。监管机构作为公共行政组织的重要组成部分,其从事监管行为所依据的法律规范必须确保体现国家与社会的良性互动,以保障和促进国有资产实现最大化效益为宗旨,这是法治原则对公共行政组织从事公共事务的实质性要求。监管主体的职权来源于宪法、法律的授权,法律授予其职权,实际上就是赋予监管主体以公权力来管理社会事务[14]272-273。根据有关理论,“凡有权力,必有与其相关的责任,权力所出,必有责任所行,如果在规则中不含责任,那么同样在规则中不应有权力,必要的、正当的和规则明示的责任机制乃是权力必要性的闸门”[15]285。

当前,我国事业单位国有资产监管的一个主要弊端是科层官僚体制:上级领导下级,下级服从上级,监管机关和监管人员与所有其他政府机关和政府工作人员一样,只对上负责而不对公众和人大负责。监管出现问题(如失职、渎职等)或因监管不力而引发系列问题,问责主体只是其上级机关,而不是公众和人大机关[16]。国有资产监管机构都有一批居于或接近顶层设计的官员,但这些官员并不能准确把握不同事业单位国有资产管理所存在的异质性,其行政管理所采取的一般手段与资产管理的专业性存在差距,由此导致其监管行为可能因为自身能力的有限性而曲解公共利益的含义,产生权力腐败和渎职,而国家又必须依赖这些官员来完成国有资产的监督管理职责。法治的落脚点是依法行政,依法行政必须让官员的不轨行为承担相应的法律后果,目前我国的事业单位资产管理就存在监管机构向本级政府负责的现象,政府本应向人大负责,但人大对政府的监督则主要采取法律监督,且人大与国有资产监管部门之间并不存在直接的领导关系,导致实际从事监管行为的主体并不承担监管不力所造成的直接后果。

责任是授权的结果,国有资产监管主体不论机构如何设置、法律地位如何,只要法律授权,根据权责统一的原则它就应该行使监管权力、承担监管责任。在国有企业监管制度日趋完善之后,处在创新驱动发展战略和科技体制改革前沿的科研事业单位,如何建立一套针对科研仪器、专利权等特殊国有资产的监管机制,显得尤为重要。科技已经成为我国未来发展的重要引擎,对科研事业单位的国有资产监管,必须实现行为主体与责任主体的统一。就外部监管来说,国有资产管理部门和科研院所之间的委托管理应该是法律上的授权管理关系,而非人大与政府之间的委托代理关系。就科研机构内部来说,研究部门使用科研设施从事科研活动的行为应该受到本单位资产管理部门的监督,而本单位资产管理部门采购科研仪器设施等特殊国有资产的行为应受《政府采购法》等法律法规约束。不论是国有资产的经营者还是使用者,都应该明确界定其权利行使的边界,有效的监管寄希望于改革科层制的资产监管方式,以行政问责、行政追偿为法律后盾,将监管主体的职权与职责统一,建立监管的“授权——问责”制度。

科研事业单位国有资产是国家享有所有权的财产,是科研机构不断获得生存与发展的物质基础保障,对其进行监管是实现国有资产保值增值和高效使用的必要手段。法治作为一种监管理念,应该贯穿于所有领域内的国有资产监督管理之中。科研的进步离不开科研设备和设施的有效使用,但重复购置和资产闲置却是科研机构资产管理中长期无法化解的顽疾,其根本原因在于对资产的监管缺乏权威性、稳定性的法律制度支撑。市场经济条件下,行政事业单位的资产管理必须体现法治原则和法治精神。权力机关要针对不同资产的特性,在更高层次上立法,使监管法律体系内部关系和谐统一,理顺人大与政府在监管体制中的地位,从资产配置、使用和处置的各个环节完善国有资产监管法律制度,从而化解科研事业单位在国有资产经营与投资、大型科研仪器采购与使用、无形资产评估与处置等方面存在的潜在风险。

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