善治视阈下中国现代化的国家治理研究＊

刘丽雪

（河北师范大学 法政学院，河北 石家庄 050024）

一、国家治理的内涵

自20世纪90年代以来，治理问题成为全球的热门话题，不同于民主、人权等在不同文化背景下易生歧义的概念，治理旨在寻求一个一般意义上公共管理的范式，鼓励政府、公共组织和个人积极参与到社会公共事务的管理中去。治理的目的就是在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民活动，最大限度增进公共利益。

党的十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，因此，在当代国际流行的“善治”视野下，深入理解中国国家治理体系和治理能力现代化，也许可以为我们找准当下改革的着力点提供一个努力方向。

众所周知，国家与人民的关系经历了统治、管理、治理三个概念的变迁，是不同历史背景、思维观念、认识方法综合反映在政治活动中的体现。“统治”更多是阶级对立和政治冲突角度的表达，在军队、警察、监狱等暴力机器为支柱的国家中，具有强迫性、压迫性的国家统治，是不可能由两个相互对立的阶级来分享的。“管理”是伴随经济社会发展，国家机器日益发达，国家活动日益丰富而发展起来的，执政党和政府注重自上而下的纵向支配和管控，其背后可以说仍然是管理者居于中心地位的单向命令与服从关系。而“治理”的流行则是社会巨大变化的反映，它注重的是国家与社会互相合作的现代化管理模式，社会活动的复杂多变使不同国家间一方面相互竞争，另一方面却面临人类共同的问题，如环境恶化、恐怖主义、贫富差距等，也只有具有现代化的治理思维和体系以及能力，才能给人类一个美好的现在和未来。

然而，治理在弥补国家和市场在调控过程中的不足时也不是万能的，它不可能代替国家享有合法的政治暴力，也不可能代替市场自发地对多数资源进行有效配置。资源配置中国家、市场可能失效，治理同样存在失效的可能，对于如何克服治理失效，不少学者和组织纷纷提出了善治理论。

善治就是良好的治理，其本质是政府与公民对社会的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程。善治实际上是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，它被认为是国家迎接挑战、解决问题并保证其可持续发展的极其重要因素。善包含一系列公平正义的价值观，现代化启动之后，人们将更多的注意力放在工具理性和器物层面的现代化之上，而忽视了现代化的内在价值和精神是推动国家治理体系和治理能力现代化的原始动力，善治和现代化既是国家治理中有机统一于人民福祉的目标，也是泽被后世的手段。

二、影响中国国家治理现代化的因素

我们尝试了很多国家治理现代化的努力，但目前我国依然存在着诸多影响国家治理现代化的因素，这些因素有如下方面。

（一）经济发展因素

经济发展背景下，高速流动的生产要素形成了社会发展的原始动力，这其中对生产要素流动性产生阻碍和不利于市场在资源配置中发挥决定作用的因素，都对上层建筑的改革提出了要求。单纯的市场化不一定有利于社会整体利益，特别是在医疗、教育、卫生等关乎群众切身利益的领域，一些片面追求财富导致严重破坏生态环境的短视行为，也是过度市场化的恶果。同样，政府对市场的过度干预又会导致经济运行效率降低。在市场、政府双重“失灵”时，坚持市场化改革的同时，又要维护社会公平正义，维护生态环境，这是我们改革中面临的难题。全面推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们既要努力进行社会主义市场经济体制改革，以发挥市场在资源配置中的决定作用，又要发挥政府在维护国家安全、社会稳定、生态安全领域的独特作用，以实现国家现代化、法治化的发展目标。

（二）公共需求多样化因素

现代的公共权力不仅应承担传统社会中保卫国家安全、维护社会稳定、发展经济的传统职能，在涉及公民福祉的其它领域中群众提出了更高要求，公民参与民主治理，要求法治社会的公平正义与民主的呼声越来越高。值得庆幸的是，在我国的现代化进程中，包含着多元、参与、纯洁、理性等因素的公民意识正在逐步形成。在笔者看来，公民意识作为公民社会的基础，它是社会美德的化身，因为公共需求下滋生的公民意识乃至公民社会，既不妨碍国家履行捍卫和平与调节社会各方利益的职能，又可以有足够的力量制衡国家。国家治理的民主性与合法性，是近代民主政治发轫以来考量一个国家政治生活合法性的重要指标，公共需求的多样化不仅要求民主、法治的确立和深入人心，还要求对贪污腐败进行严厉惩处与制裁，不仅要求公共权力机关严格依法履行自身职能，同样要求应给社会组织、公民以施展才华的空间。公共需求的发展、公民社会的形成，是长期而又复杂的历史演化过程的产物，是近代世界的成就，致力于实现中华民族伟大复兴的中国，其现代化的国家治理更加应该以满足这种公共需求来共济世业。

（三）责任主体单一化因素

现代化治理中国家、市场、社会共治且相互赋权是其本质属性，在传统的“全能主义”模式下，国家主导和支配社会，国家与市场和社会的边界模糊不清，加之城乡、贫富、行业、民族等各种矛盾交织在一起，原有的矛盾处理方式集中于政府，任何矛盾处理不当不仅会直接引发更大范围内冲突，而且会使责任矛头直指政府，形成政府与百姓直接的对立，传统政府化解矛盾的简单粗暴方式已远远不适用于构建现代民主理性社会的需要。为改变这一现状，就需要承认现代化国家治理不是一元的，结构不是单一的这一事实。集权容易滋生寻租与腐败，分权难以避免制度缺失和规避责任，为解决这种单中心的制度下“一收就死，一放就乱”的难题，多中心治理理念应运而生。这样，一方面继续发展经济，把蛋糕做大，为社会公平正义提供坚实的物质基础；另一方面在国家治理过程中，强调多元主体能力培育和共同参与，所有的公共组织均具有有限但独立的地位，没有任何人、任何群体作为最终权威凌驾于法律之上。作为民主治理基础的公民参与程度越高，民主治理程度就越高，城乡、地区、教育、医疗、就业、公共服务各方面的差异在多主体共同参与的情况下，也会向社会公平正义方向发展，因为善治、共治、法治是现代化国家治理的题中应有之意，强国家、强经济、强社会的组合也是现代化国家治理的目的。

三、实现国家治理现代化的着力点

良好社会秩序的达成不需要什么都管的政府，但是确实需要在有限范围内功能齐全、强力有效的政府，善治是针对软弱无力的政府建构提出的策略，所以，善治视阈下治理的目的应当在于运用权力去引导、控制、规范公民各种活动，以最大限度增进公众利益。治理有了良好的目标取向，才不至于轻易坠落到传统统治困局当中，善治之于治理犹如宪法之于法律，前者构成后者的价值评判标准和指导原则。推进国家治理体系和治理能力现代化，毋庸置疑是一项极为复杂的系统工程，“李普塞特假设”认为，当经济发展将人们带离困境之时，他们或许能够满足于没有政治自由的生活，一旦人们富裕起来，便会主张更多的政治自由。基于我国公民意识与法治思维逐步形成以及民众对政治生活更加渴望的现实，通过多种努力实现国家治理的现代化已是大势所趋。

（一）加强顶层设计

国家治理体系是包含政治、经济、社会、文化、生态等多领域在内的制度系统，总体上规划各领域改革方案，是我们对抗政府自身碎片化、部门主义和地方主义等弱点的有效手段。顶层设计实际上是对未来中国改革的整体规划，是从人民利益出发在国家层面对我国改革发展的全局性、关键性问题的顶层判断，它的核心问题是国家治理体系的总体设计，这其中包含着对治理目标模式的选择、治理机制的调整和治理方法的考量。顶层设计对现代化国家治理的重要性体现在它事关国计民生、民主法治的方向，事关政治经济发展的走向，所以，它只能由具有最高权威的中央来统一推动，以形成完备的国家治理制度体系。

结合当前中国现状，如果过度强调放权与合作，轻视强制性监督的作用，极可能导致多元主体责任不明确，互相扯皮推诿，争功避责，反而不利于实现预设效果。所以，长远看来参与治理各方应在法定的治理规划和责任的约束下明确各自目标、责任，制定相对完善的评估方法、标准，建立明确的奖惩机制，使国家治理现代化上升到制度层面不仅要有具体的安排，同时制度本身也应该是一个具备实施能力、调适能力和学习能力的开放性体系。国家是制度实施的最佳主体，如果没有高效的执行机构加以落实，那么即使顶层设计具有再精致完美的方案，也不过是镜中花，水中月。现代国家同样面临“内忧外患”，可以求助的唯有自身不僵化的国家治理制度，公权力机关贵在革新，克服官僚之风，国家政策的广得民心是通过法定程序使社会整体进行良性变迁。

（二）构建公民社会

国家治理现代化的要素之一就是治理的民主化，善治的过程也是一个还政于民的过程，善治本意就包含着政府与公民的良好合作，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的认同，从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础。社会对制度需求的敏感程度取决于公民培育的水平，富有责任感的公民对国家制度发展及自身权利保障的需求会作出较为理性的判断和表达。由大量各自独立的社会子系统交错组成作为公民社会的民间组织，有能力组织起来并且独立于政府自愿承担某些社会管理职能，公民社会不存在唯一的权力中心，虽然私利之间的冲突不断，但由于每个人都不能脱离社会而生存，由此形成的妥协精神和生存规则是人人应该遵循的，这样便形成了人人自觉遵守的秩序与规范，并且由于没有唯一的权力中心，人们所信仰和依托的对象不是政府与领袖，而是支撑整个国家的法律，公民社会对秩序的需求源自社会内部的主体结构和利益结构，它一旦失序会将每个个体置于不确定的风险之中。所以，公民社会不仅充当秩序的信守者，而且要求国家依法维护公民社会的秩序。作为体现国家意志的法律，转化为公民社会运转秩序的保护神，同时也凝结了公民社会的意志，从而以法律制度为相互渗透的载体和中介，实现了国家与公民的互动及合作。公民社会是国家和法律的基础，从另一个角度来讲，国家和法律也是公民社会的外在制约力量和安全有序运行的保障，法理和民主政治承认公民社会的自律权不等于对其采取放任主义，而是视团体之性质、事项、范围能否自我约束而加以区别对待。

（三）建设法治社会

法律是治国之重器，良法是善治之前提，在坚持民主、自由理念的人看来，法治在保障人权以及在实现民主过程中，寄托着人们对公平正义与和谐理性社会的向往。党的十八届四中全会明确强调，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义道路的本质和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治之于国家治理能力构建的基础性作用是不容置疑的，而法律的生命和权威在于实施，其权威源自人民内心拥护和真诚信仰，法律实施的目的是维持公正，公正是法治的生命线。建构在君臣父子之上的宗法制度在中国有长达数千年的历史，被认为是“二千年之政皆秦政”的政治发展长期处于停滞状态。改革开放以来，旧的伦理道德体系被市场经济摧毁，新的伦理体系并未建立起来，无疑，此时的中国正处于伦理道德的转型期，而市场化、民主化、法治化的改革取向，则是顶层设计的全面体现。就像戴雪所说，法治意味着与专横权力的影响相对，正规的法律至高无上，并排除政府全面的专擅、特权乃至宽泛的自由裁量权，立法机关的职能在于创造和维持使个人尊严得以维护的各种条件，不仅需防范行政权力滥用，还需要一个有效的政府来维持法律秩序，借以保障人们享有充分的社会和经济生活条件。

作为一个发展中国家，我们饱受来自发达国家的压力，这也激发了我们对发展的渴望，党的十八届四中全会强调我们坚持走中国特色社会主义法治道路，虽然民主、法治包含着人类共同追求的价值元素，但这绝不是说就可以不顾本国具体历史和传统文化的制约，抹煞民主法治在不同国家的特殊价值，即使是在西方国家也没有任何一国的民主进程完全等同于另一个国家，我们不可能也不应该照搬别国的治理模式。中国法治建设面临着双重任务，第一，是需要进一步完善形式法治；第二，是需要在价值导向上把形式法治转化为实质法治。全面推进依法治国，就意味着要完善社会主义市场经济体制，要在促进政治、经济、文化、社会发展及保护生态环境等方面做出全方位的努力。

总之，善治是一种理想的治理模式，国家治理现代化也是一个不断优化的过程，从统治到管理再到治理，语言表达上的变化暗含着国家、社会、公民关系由对抗到合作的善治演进之路，民主不是一蹴而就的，但我们对我国民主的发展与进步有足够的耐心与信心。

［1］ 俞可平．治理与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2000．

［2］ 张继良．近代中国政治社会变革研究［M］．北京：北京大学出版社，2013．

［3］ 俞可平．国家治理评估：中国与世界［M］．北京：中央编译出版社，2009．

［4］ 冯仕政．当代中国的社会治理与政治秩序［M］．北京：中国人民大学出版社，2013．

［5］ 经济合作与发展组织．中国治理［M］．中国科学院—清华大学国情研究中心，译．北京：清华大学出版社，2007．