关于推进城乡发展一体化顶层设计的思考

马东彦

(长治市委党校 经济管理教研室，山西 长治 046000)

我国自改革开放以来实现了年均10%左右的持续增长，在人类经济史上不曾有一个人口大国以这么高的速度持续、稳定增长，不能不说是个奇迹。时至今日，改革已经进入“深水区”、“疲劳期”和“胶着期”，这一点不同于以往在“浅水区”的“摸着石头过河”。此时迫切需要自上而下充分发动基层创造性，进行通盘规划，以此来凝聚改革的共识和动力。

一、转型期需要顶层设计

如今深化改革所面临的国际国内环境更加纷繁复杂，我国改革事业已进入攻坚克难的重要关口，每走一步都离不开对改革进程的精心设计。

(一)深化改革面临全球化的挑战

从国际形势来看，在以信息技术、创新精神、金融发展以及服务业为标志的后工业时代，以新的技术革新、新的经济关系、新的社会进程、新的政治发展为特点的全球化将人类带入“全球世纪”。由全球化引致的信息爆炸和技术的瞬息万变造成机会和教育的不平等现象在我国农村尤为突出，人们在摆脱了贫困与温饱问题之后面临着更严峻的发展问题。这有待于改革的全面深入来解决。“由于世界范围内社会关系渐渐强化，世界上不同地方都有着不同程度的联系，一个地方发生的事情往往会受到几千公里以外的决策的影响。”全球化使一国的决策越来越艰难。一国政府在决策的时候必须考虑全球范围内的情况，这无疑增加了顶层设计的难度。

(二)深化改革面临国内经济体制转型的挑战

从国内看，我国正处于第二波历史大转型和第三波历史大转型的交叉期。更加复杂的局面是:在经济体制转型攻坚之时，整体发展模式的转型已经浮出水面，并且与经济体制转型中的深层次矛盾纠结在一起，形成改革纵向深入推进的困境。我国经济已经进入由传统发展方式向新的发展方式转型的临界期。也就是说，虽然改革开放以来我国取得的成就举世瞩目，但是内部也存在严重的痼疾，特别是随着外部环境的变化，传统发展方式造成的不平衡、不协调、不可持续等问题日趋突出，已经形成了改革的倒逼机制，不转不行，不加快转型意味着只有死路一条。

二、围绕统筹城乡发展进行顶层设计

2011年，“十二五”规划中首次提出顶层设计。顶层设计是从自然科学领域借用到社科领域的工程技术行业术语。顶层设计强调设计视角的高端性和统筹规划性。从明确的终极战略目标出发，将目标细化，建立科学的目标体系。这种顶层设计最终要以战略规划的形式确定下来，并需要各种配套机制来保证其在实践操作层面得以真正贯彻执行。然而，顶层设计从何处破题，这是困扰理论界和实践界的一个问题。改革开放初期，为了摆脱贫穷，较易达成共识。改革攻坚时期，利益的失衡阻碍着改革共识和动力的凝聚。目前，横亘在城乡间的体制性障碍是造成利益失衡的根源。推进城乡发展一体化，让人们共享发展的成果，必须紧紧围绕统筹城乡发展来进行顶层设计。

(一)体制性障碍是城乡发展失衡的根源

美国经济学家刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》中指出:发展中国家存在由现代化工业和传统农业两个异质部门构成的二元经济。实现由异质的二元结构向同质的一元结构转换，是发展中国家工业化的过程。这个过程伴随着农业人口向城市大量转移。我国特殊的工业化进程在体制层面人为地强化了二元经济的特征。

我国城乡二元结构的形成具有两大因素。一是产业自身的特点。农业天然就是弱势产业，然而又是关系国计民生的战略性产业，这就意味着城乡间产业的二元性是客观存在的。二是人为设计的一整套经济社会管理制度。城乡之间不同的投融资制度、户籍制度、土地制度、就业制度、生活福利制度、市场交易制度等进一步强化了二元特性，尤其是城乡间差别化的户籍制度及由户籍决定的各种资源配置制度。随着市场化改革的推进，横亘在城乡间的体制性壁垒出现了松动，但是由于旧体制的刚性和改革配套制度的不到位等诸多因素，城乡之间的问题并没有从根本上得到解决。今天困扰我国发展的“三农”问题的根源就在此。

(二)顶层设计是突破城乡体制障碍的必然

城乡之间表层的差别主要体现在三个方面:“一纸户口”的差别——非农户与农业户;土地性质权属的差别——全民所有与集体所有;生产、生活方式的差别——务农与非农产业、乡村文明与城市文明。城乡之间的本质差别，是是否公平享有权利的差别。与市民相比，农民并不享有完整的土地产权，未享有平等的基本公共服务的权利，未享有平等的金融服务权，等等。我国“三农”领域的各种矛盾和问题尽管纷繁复杂，形式各异，但究其根源却在上层，即缺失能够统筹城乡发展的顶层设计。

如今增量性的局部改革、小范围的单一实验已经解决不了我国经济社会所面临的复杂问题，尤其是“三农”问题。解决问题的关键是尽快将改革深入到宏观政策环境的层面，而不能只停留在资源配置制度和微观经营制度层面。目前，我国涉农政策已从单一目标取向转向注重均衡的多元目标取向，尤其是2010年中央一号文件提出城乡一体化以来，更需要凝聚改革共识、能够统筹城乡发展的战略性的顶层设计。一方面，考虑到农业生产的自然特性和特殊的战略地位，必须加大对农业、农村和农民的扶持力度，加强制度层面的保障;另一方面，针对渐进式改革中局部改革先行但缺乏对宏观政策层面改革的自觉性，造成的城乡间经济体制、政治体制、社会管理体制等诸多内部制度不配套现象，也必须从制度层面进行系统的规范设计。

三、加快推进城乡发展一体化的思路

顶层设计是科学发展观在高层战略决策中的要求和体现。顶层设计更强调政府的责任，既强调中央政府的宏观掌控和统筹协调作用，也强调各级政府及各部门与中央的协调配合，还注重发动民间的集体智慧和首创精神，是一种上下协同、共同推进改革的全方位战略体系。

(一)城乡发展一体化是顶层设计的最终目标

城乡之间的不平衡问题已成为影响社会和谐稳定的重要因素。统筹城乡发展，构建和谐的城乡关系，最终实现城乡的融合与一体化是未来改革的终极目标，也是改革向纵深推进的首要任务。改革总体方案的顶层设计必须围绕统筹城乡发展，并以最终实现城乡融合与一体化为目标。开展统筹城乡的顶层设计，总的战略目标是消除横亘在城乡之间的体制壁垒，统筹推进城乡改革。

(二)统筹城乡发展顶层设计的具体思路

1．深化农村土地制度改革，赋予农民更加完整的土地财产权

完整的土地使用权应当包括生产经营自主权和资产权益支配权。在城镇化推进过程中，农民权益被侵犯，根源就是农民土地权益保护方面的制度缺失。深化农村土地制度改革，赋予农民承包土地的资产权益支配权、完整的宅基地使用权。在不改变土地使用性质的前提下，农民承包土地可以自主生产经营、流转、抵押，在一定条件下也可以转让，实现土地资源的优化配置。

2．深化公共服务体制改革，赋予农民基本的公共服务权

城乡二元体制导致的二元公共服务体制，是造成城乡之间本质差别的根源。必须以公共服务均等化为突破口，深化统筹城乡的公共服务体制改革，按照普惠、均等和一体化的原则构建全新的公共服务体制。

首先，开展城乡一体化的科学规划。对教育、医疗、养老、住房、社区基本服务、公共绿地、公用基础事业(包括水、电、气、暖、给排水等)按地区及人口密度进行科学合理的配套规划。同时根据地区特性，合理估算流动人口规模，进行基础设施配套规划。其次，建立城乡一体化的公共财政体制。加大对城市老旧基础设施改造的财政支持力度;扩大公共财政对农村的覆盖范围和支持力度;同时加快城乡之间基础公用事业的均衡发展和有序对接，拓展城市发展空间，增强城乡一体化发展的后劲。最后，推进城乡一体化的户籍制度改革。户籍改革的难点在于对附着在户口上的各种社会公共福利分配体制的改革。户籍改革的过程实质上是城乡公共服务体制不断完善的过程，与户籍紧密相关的是社保、教育、医疗、住房等分配机制。为促进人口和劳动力更顺畅、更稳定地向城市转移，各地区应当开展有针对性的人口迁移规律调查，对常住人口进行分类管理并建档。对举家外迁常住某地的农民工，给予落户、社保、子女就学、就医的政策性指导，使其能够尽快成为市民;对候鸟式的农民工给予安居政策性鼓励，强化农民工职业技能培训，提高其再就业能力。对于户籍制度的改革，国家应当制订指导性的政策意见，而各地则应因地制宜出台符合当地实际情况的具体推进细则。

3．深化农村金融体制改革，赋予农民平等的金融服务权

金融是现代经济发展的核心动力之一。受城乡二元经济结构的影响，我国农村金融机构的规模和服务水平远远不能满足农村发展的需要。农村金融需求具有分散性、小额性、回报周期受限于生产周期及自然因素造成的高风险性等特点，使得金融机构对农村服务的交易成本偏高。加上金融天生的规避风险的特性，使惠农金融服务很容易偏离于农业和农村领域。针对农村金融发展过程中的这种现象，要不断完善农村金融服务体系，扩大金融机构在农村的覆盖面;创新农村金融模式，发展涉农的微型金融、电子化金融，丰富涉农金融理财产品，增强农村金融服务的可及性和便捷性。同时，要加强涉农金融的政策性指导和监管，让涉农金融资金能真正流入农村，为各类小微企业、种植养殖户、特定人群及普通农户提供周到的服务。

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