联合侦查的由来与立法比较：以欧洲法为重点考察对象——兼论联合侦查组织体的地位、性质与构成

吴瑞

（中国人民公安大学，北京 100038）

联合侦查的由来与立法比较：以欧洲法为重点考察对象
——兼论联合侦查组织体的地位、性质与构成

吴瑞

（中国人民公安大学，北京 100038）

联合侦查是在各种初级侦查合作方式基础上发展起来的一种综合性、深层次的高级形式，涉及国际法、《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等，现有的研究大多集中在国际《刑法》范畴，并从打击跨国犯罪的视角进行探讨，却忽视了侦查程序作为刑事诉讼一个阶段的本质属性。以欧洲法为对象，对联合侦查的发生过程和现实立法进行梳理和比较，并论证联合侦查组织体的相关问题。

国际侦查合作；联合侦查；立法比较；组织体

联合侦查（Joint Investigation）是在当代跨国犯罪和国际犯罪日渐猖獗，刑事司法职权的国家界限与犯罪活动的全球性、国际化之间的深层矛盾日益突出的宏观背景下发展起来的一种新型国际侦查合作形式。［1］这一现象的出现对于涉外刑事诉讼而言是一个崭新的事物，既无较为系统、全面的理论研究，也缺乏能启示、形成规则的代表性案例，存在较大范围的空白，对其发生过程以及相关立法进行横向研究具有重要的理论价值和现实意义。

一、联合侦查的萌芽：从比卢荷实践到坦佩雷会议

现代意义的联合侦查制度首先在历史文化背景相通、政治司法制度相近的欧洲次级区域萌芽，1962年比利时、荷兰和卢森堡三国缔结的《关于引渡和刑事互助条约》为联合侦查进行了立法准备，1965年3月31日以上三国缔结的《关于实现比利时、荷兰和卢森堡经济联盟宗旨以及行政、司法合作公约》真正确立了联合侦查的法律制度。“比卢荷实际上已授权负责执行警务的官员对案件可进行联合侦查”，［2］为此1965年公约设定了两条基本规则：第一，允许外国官员参与在本国进行的侦查活动，由此形成的侦查报告与单独由本国官员制作的侦查报告具有同等效力；第二，明确了外国官员对案件材料的调阅权和复制权，并且允许作为诉讼证据使用。比卢荷联盟有关联合侦查的实践具有重大意义，不仅构建了这一制度创新的模式雏形，还“对国家主权观念构成重大挑战”，［3］毕竟境外行使刑事司法职权是与传统国际法中的国家主权原则格格不入的。

比卢荷次级区域的联合侦查实践是较为成功的，为更大范围内推广这一新型合作形式提供了法律基础和借鉴样本，事实上连1992年为缔结欧盟而签署的《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）也对联合侦查给予了适当的关注。该条约第6部分规定了欧盟刑事警务与司法合作的基本原则，其中第30条第2款第（a）项要求欧洲刑警组织（Europol）促进、支持、鼓励由成员国主管当局负责的特定侦查行动的协调与执行，包括全力支持由欧洲刑警组织代表组成的联合小组（joint teams）所实施的行动。1999年10月在芬兰的坦佩雷召开的欧盟首脑会议使联合侦查得到进一步发展，“那次会议向着联合侦查小组 （joint investigative teams）实施的可能性迈出了第一步”，［4］会议纪要第43条要求作为打击贩毒、贩卖人口以及恐怖主义犯罪的首要步骤应毫不迟疑地建立联合侦查小组（JIT）。

二、欧盟委员会和欧洲理事会关于联合侦查的公约

由于坦佩雷会议的推动，联合侦查在2000年的《欧盟成员国间刑事司法协助公约》第一次得以较为系统地规制，该公约第13条专门针对联合侦查做出了详细规定：第一，明确了联合侦查小组应就特定目的而由两个或两个以上的成员国主管当局通过相互协议而建立，特别是在某一成员国所开展（涉及和其他成员国相关的）困难、苛刻的侦查活动以及必须由其他成员国予以协作的两种情形应当建立联合侦查小组；第二，拟定了联合侦查小组运作的基本原则，组长（leader）应由侦查活动所在国主管机关代表充任，并依其国内法在其职权范围内行事，组员（members）应在组长的领导下依本国法及协议建立联合侦查小组的条件执行任务，侦查活动所在国负责联合侦查小组必要的组织性安排；第三，将来自侦查活动所在国之外的其他组员定义为 “辅助组员”（seconded members），保障了辅助组员在开展侦查活动时的在场权，辅助组员也可以在侦查活动所在国和派遣国批准的前提下接受组长委托执行特定侦查任务；第四，强调了辅助组员的作用，即联合侦查小组可以通过辅助组员向其派遣国请求实施某些侦查措施，辅助组员也可以依其本国法在其职权范围内直接向联合侦查小组提供相关信息；第五，严格限制了通过联合侦查所获取信息的用途，同时为针对公共安全紧急而严重的威胁做出了例外规定；第六，规定了有关官员的刑事责任，即辅助组员涉嫌刑事犯罪或成为刑事犯罪的受害人时应被视为侦查活动所在国本国官员进行处置；第七，规定了有关官员的民事责任，对于辅助组员在侦查活动所在国所造成的损害由派遣国依侦查活动所在国法律负责，以及与此有关的赔偿（make good）与追偿（reimburse）程序。《欧盟成员国间刑事司法协助公约》缔结半年后，欧盟委员会批准了该公约的解释报告，对公约条文逐条进行解释，其中对联合侦查的解释并不少于公约的正式条文。因为解释报告是针对实际问题并结合合作经验而形成，所以对联合侦查具有重要的规范性意义：第一，重申了建立联合侦查小组的特定目的是在一个或多个成员国内执行刑事侦查，大部分小组成员可能是执法官员，也列举了在很多案件中包括检察官、法官和其他人；第二，规定了联合侦查小组的人员构成以及小组领导权的可变更性，即侦查活动在多国境内开展时小组领导权可以为特定目的而发生变化；第三，针对组长可以由特殊原因（particular reasons）并依侦查活动所在国法律禁止辅助组员参与执行侦察任务的情形，明确了“特殊原因”的含义不受限制，也列举了对性犯罪尤其是受害人是儿童取证的情形即属此类；第四，高度评价了公约中第7款有关辅助组员要求其国内当局采取联合侦查小组所要求的措施，因为这样免除了通过正常程序向该成员国提出请求的繁复手续；第五，将联合侦查小组中组员和辅助组员之外的成员定位于支援或顾问（in a supportive or advisory）职能，除非成员国间协议许可，此类授权人员不得行使组员或辅助组员的职能。

2000年的《欧盟成员国间刑事司法协助公约》及其解释报告意义重大，不仅仅在欧洲范围内将联合侦查上升为国际侦查合作的一种单独形式，更为重要的是建立了一套较为完整、系统的规则，为其后的包括欧洲范围之外的立法和实践提供了示范。联合侦查的独立意义逐渐被立法者和执法者所认识，最终欧盟于2002年6月13日通过了《欧盟委员会关于联合侦查小组的框架性协议》，单独对联合侦查进行了进一步的规制。2002年框架性协议仅具有形式上的意义，这份仅有5个条款的规范性文件没有提供任何实质性意义的内容，第1条完全复制了2000年的《公约》第13条的内容，第2条和第3条分别将2000年的《公约》第15条刑事责任及第16条民事责任的条文删减了与控制下交付和秘密侦查有关的关联性词语，剩下两条是框架性协议本身的生效条款。框架性协议除了具有将联合侦查单列的意义外，对于立法或实践的价值则更多地体现在其引言中所传达的欧盟委员会对于联合侦查的积极立场，如允许Europol（欧洲刑警组织）、OLAF（欧洲反诈骗署）以及非成员国特别是美国执法机关的代表加入联合侦查小组中。

欧洲地区毕竟存在着两套法律系统，事实上欧洲理事会也及时跟进了联合侦查，这集中表现在2001年的《欧洲刑事司法协助公约第二附加议定书》中。2001年的《议定书》仍然是以2000年的《欧盟成员国间刑事司法协助公约》为蓝本的，除了若干词语表述如将the Member State改换为the Party之外，没有其他实质性的贡献，连该议定书的解释报告关于本条的第1款就坦承“第20条几乎是全部复制欧盟公约的第13条”，唯一的变动就是在第22条有关官员的民事责任中附加了第5款关于缔约方不同意的限制性条款（proviso）的适用。2001年的《议定书》的进展反而体现在欧洲理事会对其制作的解释报告中：第一，直接表明了联合侦查的价值，即经验显示相关国家的参与对某一国家针对跨国犯罪（an offence with a cross-border dimension）特别是有组织犯罪而开展的侦查非常有益；第二，指明了《议定书》第20条的宗旨，即解决当前建立JIT（联合侦查小组，下同）的一大障碍——缺乏建立与运作JIT的专门框架；第三，直接将辅助组员与组员同列在组长指挥机制的条文之下，显示了《议定书》起草者提高辅助组员地位的用意；第四，对禁止辅助组员参与执行侦查任务的特殊原因进一步完善，强调此类决定不应仅仅建立在辅助组员是外国人的事实之上，在特定案件中操作性原因（operational reasons）可以形成这类决定的基础；第五，对某些程序性事项给予了进一步细化，继续强调了其他国家以及组织如Interpol（欧洲警察组织）或Europol（欧洲刑警组织）所提供适当人选对于侦查的额外协助和专家意见作用。

三、联合侦查的发展：联合国公约的相关条款

应当承认，联合国系统在联合侦查的问题上也并非毫无作为，1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第9条“其他形式的合作和培训”第1款（c）项就允许在适当的案件中并在不违背其国内法的前提下，建立联合小组（joint teams），执行该款规定，并原则性地规定了参加联合小组的任何缔约国官员均应按拟在其领土上进行执法活动的缔约国有关当局的授权行事，在所有这些情况下所涉缔约国应确保充分尊重拟在其领土上进行执法活动的缔约国的主权。2000年的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第19条“联合调查”要求缔约国应考虑缔结双边或多边协定或安排以便有关主管当局可就涉及一国或多国刑事侦查、起诉或审判程序事由的事宜建立联合调查机构，如无这类协定或安排则可在个案基础上商定进行这类联合调查。2003年的《联合国反腐败公约》第49条的内容与2000年的《公约》第19条一字不差，但联合国公布的中文版正式文本将2000年的《公约》英文版中的Joint investigations对应为联合调查而非联合侦查，2003年的《公约》第49条却被对应为联合侦查，两者英文版的表述完全一致，因此可以推断联合国系统的Joint investigations仍指联合侦查。应当承认，联合国公约对于联合侦查的规制非常笼统甚至略显简陋，没有任何具有可操作性的实体性或程序性条款，同时对联合侦查的性质认识并不清晰，“认为它既可适用于司法协助，也可适用于具有行政合作特点的执法合作”。［5］

四、双边条约中的联合侦查

作为国际侦查合作的新型工具，联合侦查已经开始出现在近年的双边条约或协定中，当前最具代表性的当属2003年欧盟与美国缔结的刑事司法互助协定。欧美协定强化了主管当局的协议作用，要求将JIT的组成、持续期间、位置、组织结构、职能、目的以及成员的准入条件等运作程序事项（procedures under which the team is to operate）都通过协议解决。欧美协定最大的闪光点落于第5条第3款，该款强调了各方主管当局组建和运作JIT的直接联系（communicate directly）机制，除非异常复杂、超越范围以及其他被认为需要中央协调的情形都应由各方主管当局直接联系。直接联系机制体现了联合侦查合作形式的高效、便捷的特点，也是其具有强劲生命力的根本所在。自1987年我国开始对外缔结司法协助双边条约或协定，迄今已缔结了110多项这类国际法律文件，尽管没有出现“联合侦查”的直接表述，但在立法上从不排斥这种高级合作形式的运用，实践中也和其他国家成功地实施了一些合作项目。值得注意的是，2003年的中塔（吉克斯坦）《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作协定》第13条第（3）项规定缔约双方主管部门应缔约一方请求，可以就特定案件（涉及《上海公约》第1条第1款所指行为的案件）进行共同侦查或协助侦查；2006年的中土（库曼斯坦）《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作协定》第13条第（3）项也有同样的规定，并进一步明确了“经另一方同意，请求方可以派遣工作组到另一方境内协助调查”。这两处的“共同侦查”就是指国际上通指的联合侦查，只不过表述存在差异而已。

五、联合侦查组织体的地位、性质与构成

通过上述对联合侦查立法的比较考察，我们可以发现不但联合侦查肇始于欧洲地区，而且欧洲法对于联合侦查的规制是最为系统和完备的，这主要得益于欧洲国家相通相近的历史文化背景和政治司法制度，事实上欧盟也把广泛开展这一合作确定为实现其刑事司法一体化的重要措施之一。联合侦查毕竟是一个崭新的领域，涉及国际法、《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等，现有的研究大多集中在国际《刑法》范畴，并从打击跨国犯罪的视角进行探讨，因此当前急需在刑事诉讼法学的视野中对联合侦查组织体开展基本的理论分析。

笔者认为，联合侦查组织体是指为具体执行联合侦查任务而经参与合作各方协议组建的实体机构，其代表形式就是JIT，由于其简易高效的特点得到了广泛适用，在欧洲地区将JIT“为主体的双边或多边合作”作为一种“替代措施”［6］来弥补Europol（欧洲刑警组织）功能的不足。显然联合侦查组织体不具有国际法上的地位，因为它根本不是一个可以永续存在的组织体，而且该组织体存在的目的和权力不能独立于组建国，联合侦查组织体的外籍成员根本不享有普通国际法上的外交豁免权，事实上对于因外籍成员产生的刑事或民事责任都要通过侦查活动所在国法律解决。联合侦查组织体具有以下特征：1.约定性。每一个联合侦查组织体都是基于个案基础而由参与合作各方协议建立的，所有法律条文都是针对组建和运作的规则而非特定案件的。2.临时性。联合侦查组织体的存续期间也是协议确定的有限期间，尽管在某些情况下可以延续，但侦查合作的目的决定了特定案件一旦侦查结束，该组织体就失去了其继续存在的基础和理由。3.目的性。目的性即任务性，表明联合侦查组织体是为完成特定案件的侦查合作任务而建立，绝对不得为其他目的而改为他用，防止其发生异化。由此，可以明确联合侦查组织体的性质是为完成特定跨国犯罪或国际犯罪案件联合侦查而由相关国家（地区）约定建立的临时性执行机构。联合侦查组织体的构成也较为复杂：1.成员来源的多元化。联合侦查组织体本身就是一个执行机构，除了构成主体部分的侦查机关人员外，“公共安全机关、税务稽查机关、经济或金融监管机关等执法机构”［7］的人员都可以成为组织体的正式成员，正如一个国内侦查机关不必百分之百是侦查员一样，相当数量的非侦查人员在组织体内发挥着专业咨询、技术支援的作用。2.联合侦查组织体负责人的指挥权。负责人一般由侦查活动所在国指定代表担任，具体指挥权限由参与联合侦查各方协议确定，因为联合侦查可以辗转在不同国家境内开展，所以负责人也要相应地变更。应当明确，负责人的指挥权乃是执行层面上的指挥权，决策层面需要各方协议后做出决定。3.正式外籍成员的视同化。如前所述，正式外籍成员在执行任务时应被视同为侦查活动所在国的侦查人员，并享有和履行由此产生的权利和义务，他们在联合侦查组织体中发挥的也是实质上的协助和咨询作用，其根本目的是保障侦查工作的顺利进行以及调查取证和查缉嫌疑人的实效。

［1］蒋秀兰，吴瑞.刑事诉讼法学视野下的联合侦查［J］.云南警官学院学报，2011，（6）.

［2］赵永琛.国际刑事司法协助研究［M］.北京：中国检察出版社，1997.

［3］何家弘.刑事司法大趋势——以欧盟刑事司法一体化为视角［M］.北京：中国检察出版社，2005.

［4］See Conny Rijken.Joint Investigation Team：principles，practice，and problems.Lessons learnt from the first efforts to establish a JIT［J］.Utrecht Law Review，2006，（2）.

［5］黄风.国际刑事司法协助制度的若干新发展［J］.当代法学，2007，（6）.

［6］刘为军.欧盟警务一体化的现状、制约因素与发展趋势［J］.欧洲研究，2004，（6）.

［7］黄风.国际刑事司法合作的规则与实践［M］.北京：北京大学出版社，2008.

（责任编辑：刘 旸）

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1671-0541（2014）05-0082-04

2014-06-27

吴瑞（1975-），男，安徽合肥人，中国人民公安大学诉讼法学博士。