基于法律视角的工作秘密事项研究

王 雷

（江苏国瑞信安科技有限公司，江苏南京 210009）

0 引言

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第12第6款明确规定“保守国家秘密和工作秘密”是公务员应当履行的义务；该法在第53条第10款则进一步规定，公务员必须遵守纪律，不得有“泄露国家秘密或者工作秘密”的行为。然而，与国家秘密不同的是，工作秘密既没有像国家秘密那样明确的法律定义，又没有像保密事项范围及其清单那样具体的确定依据。这就给广大公务员依法履行保守工作秘密的法律义务和承担泄露工作秘密的违纪责任造成了困惑：究竟什么是工作秘密事项？如何依法确定工作秘密事项？

1 工作秘密事项的定义

把《公务员法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）、《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)及其《实施办法》整合起来进行研究，就能够间接获得究竟什么是工作秘密的法律界定。因为《公务员法》赋予了工作秘密的合法地位，《信息公开条例》规定了信息不得公开的法律界限，而《保密法》及其《实施办法》则规定了国家秘密的法律界限，因此具备合法地位的工作秘密就应当是在党政机关公务活动和内部管理中产生的，泄露后会危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的，但又尚未达到危害国家安全和利益程度的事项。

工作秘密是在公务活动和内部管理中产生的事项。各级党政机关在依法履行职责和执政为民的过程中，既会在履行公务的活动中产生各类秘密事项，也会在内部管理活动中产生各类秘密事项，其中既有属于国家秘密的事项，也有属于工作秘密的事项。当然，工作秘密事项在不同的机关会有不尽相同的称谓，譬如在公安机关被称为“警务秘密事项”，在检察机关被称为“检务秘密事项”，在其他机关还被称为“内部事项”等等。

工作秘密是依法不得公开的事项。在立党为公和执政为民的政治前提下，保护工作秘密事项的出发点和落脚点也应当在严格区分秉公与谋私的界限上，不能将谋取个人或小集团私利的丑事或者“上有政策下有对策”的错事插上“工作秘密”的标签。依法不得公开的事项，只能是《信息公开条例》第8条所规定的那4类事项。即会危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的事项，这条规定既为包括国家秘密和工作秘密在内的所有依法不得公开的政府信息提供了法律依据，同时也是为不得保密的事项提供了法律依据。

工作秘密是非国家秘密的事项。根据《保密法》第9条和《实施办法》第4条的规定，国家秘密事项应当是泄露后会产生危害（不仅仅是危及）国家安全和利益的事项，具体表现为会造成下列后果之一的事项：（1）危害国家政权的巩固和防御能力；（2）影响国家统一、民族团结和社会安定；（3）损害国家在对外活动中的政治、经济利益；（4）影响国家领导人、外国要员的安全；（5）妨害国家重要的安全保卫工作；（6）使保护国家秘密的措施可靠性降低或者失效；（7）削弱国家的经济、科技实力；（8）使国家机关依法行使职权失去保障。虽然国家秘密和工作秘密都是在公务活动、内部管理中产生的，都是需要控制知悉范围的事项，但是2者最本质的区别是泄露或非法公开后，其所产生的危害后果。前者危害的是国家的安全和利益，后者只影响机关正常的公务活动和内部管理，并可能造成危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等不良后果，但尚未达到危害国家安全和利益的严重程度，这也是工作秘密有别于国家秘密的一大特点。

综上所述，工作秘密的法律属性可从以下4个方面加以识别和判断：一是，一旦泄露或者公开会危及国家安全，但尚未危害到国家政权的巩固和防御能力、或者影响国家统一、或者损害国家在对外活动中的政治利益、或者影响国家领导人和外国要员的安全、或者使保护国家秘密的措施可靠性降低、失效的；二是，一旦泄露或者公开会危及公共安全，但尚未妨害到国家重要的安全保卫工作、或者使国家机关依法行使职权失去保障的；三是，一旦泄露或者公开会危及经济安全，但尚未削弱国家的经济、科技实力、或者损害国家在对外活动中的经济利益的；四是，一旦泄露或者公开会危及社会稳定，但是尚未影响到民族团结和社会安定的。（需要特别说明的是，影响社会安定的国家秘密与危及社会稳定的工作秘密，在程度上的区别主要表现在其所波及范围的大小上。按照国家保密局1994年印发的《关于国家安全和利益的定义群的通知》中的规定：（1）会在一定范围内导致民族纠纷、破坏民族团结或引起社会混乱的；（2）会使防范和处理一定范围内突发事件的措施难以实施或奏效的。这里的“一定范围”是指影响某一行政区域社会安定的事项才属于国家秘密，仅仅影响社会上某些机关、单位团结稳定的事项则属于工作秘密的范畴。）

2 如何依法确定工作秘密事项

根据我们对现行的95个保密事项范围的统计分析，其中有60个条款中都存在着由若干非国家秘密事项经过统计汇总后，形成某类秘密级国家秘密的情况，这些非国家秘密事项全部或者多数外泄，就会导致该类国家秘密事项的外泄，因此有必要将这些事项作为会危及国家秘密安全的工作秘密事项加以保护。同时，其中有22个保密事项范围的132个条款，对相关领域（行业）哪些事项不属于国家秘密，但又属于不宜公开的内部事项作出了明确的规定，我们可以将这些事项分为危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等4类（当然其中也存在某些相互交叉和渗透的情况），因此各职能相仿或者相近的机关都可以参照这些规定，依法确定本机关的工作秘密事项。

组成国家秘密的工作秘密事项。在现行《保密范围》中确实存在着这样一类需要由若干非国家秘密的事项组合而成的秘密级国家秘密事项，一旦这些事项全部或者多数外泄或者公开了，该国家秘密事项也就丧失了安全保障。譬如，由原国家经贸委、财政部、原国家内贸部、原对外贸易经济合作部、国家税务总局、国家统计局、国家保密局制发，1997年8月1日起生效的《经济工作中国家秘密具体范围的规定》，其第3条第3款第12项就将“全国和各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市工交、商业、粮食、外贸、物资、供销、金融、文教、行政、社会保障、农业、基本建设、地质勘探分系统和国有外经企业、国有境外企业、国有房地产开发企业的年度财务决算汇总资料”规定为秘密级国家秘密事项，这也就意味着，必须将组成这些分系统和相关企业年度财务决算汇总资料的各地级市和各区县产生的相关资料作为危及经济安全的工作秘密事项保起来，才能使该类国家秘密事项得到有效保护。类似的规定，在我国现行保密事项范围的规定中可以找到60个条款。

可能危及国家安全的工作秘密事项。有关机关可以参照我国兵器、航天等保密事项范围的相关规定，将其中不属于国家秘密，但又可能危及国家（国防）安全等各类事项作为工作秘密加强保密管理，不得擅自扩散或对外公开。

可能危及公共安全的工作秘密事项。有关机关也可以参照我国宗教工作、政法委工作、国务院机关事务管理工作保密事项范围的相关规定，将其中不属于国家秘密，但又可能危及公共安全等各类事项作为工作秘密加强保密管理，不得擅自扩散或对外公开。

可能危及经济安全的工作秘密事项。有关机关又可以参照我国物资储备工作、电力工业工作、中医药工作、建筑工程工作、旅游工作等保密事项范围的相关规定，将其中不属于国家秘密，但又可能危及经济安全等各类事项作为工作秘密加强保密管理，不得擅自扩散或对外公开。

可能危及社会稳定的工作秘密事项。有关机关还可以参照我国人事工作、组织工作、工会工作、档案工作、劳动和社会保障工作等保密事项范围的相关规定，将其中不属于国家秘密，但又可能危及社会稳定等各类事项作为工作秘密加强保密管理，不得擅自扩散或对外公开。

3 不能作为工作秘密的事项

依法确定工作秘密，目前虽然还没有可以直接对照的法律依据，但是严格区分“秉公”与“谋私”的政治界限、“依法公开”与“依法保密”的法律界限，依然是判断各级机关确定工作秘密事项对与错、合法与不合法的客观标准。凡在公务活动和内部管理中涉及谋取私利的事项、违法违纪的事项、涉及国家秘密的事项、涉及依法公开的事项都不能依据《公务员法》的立法含义确定为工作秘密事项。

涉及谋取私利的事项不能作为工作秘密。坚持立党为公、执政为民的党政机关就应该严格区分“公利”和“私利”界限，不能将利用职权便利为个人或者亲朋好友谋取私利，或者利用职能便利为本机关或小集团谋取私利等各种丑事作为本机关的工作秘密事项非法加以保护。

涉及违法违纪的事项不能作为工作秘密。坚持依法确定工作秘密，就应当严格依法办事，把依法保护国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，作为确定工作秘密的法律依据，不能将违反党纪国法所作出的各种错误政策、错误规定、错误做法等作为本机关的工作秘密事项非法加以保护。

涉及国家秘密的事项不能作为工作秘密。由于国家秘密和工作秘密在其立法意图、权利主体、确定程序、识别标志、使用管理、危害后果、法律责任等方面都有很大区别，混淆国家秘密与工作秘密的法律界限，不仅会削弱对国家秘密事项的有效保护，还会导致法律责任的错位以及对违规行为的不当追究，凡属应当依法确定为国家秘密的事项都不能作为机关的工作秘密事项。

涉及应当依法公开的事项不能作为工作秘密。《信息公开条例》虽然没有规定工作秘密不得公开，也没有规定工作秘密应当公开，但是该规定所明确的“四个危及”不得公开，仍然是依法界定工作秘密的法律根据；同时也是不得确定为工作秘密的法律依据。从这个意义上讲，该条例明确规定应当主动公开的事项，只要不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，就不能确定为工作秘密事项，否则就会妨碍依法公开信息及危害我国公民的知情权、参与权和监督权。因此，为了推进社会主义民主法制建设，加强对行政权力的监督，更加有效地防治腐败，法律规定应当公开的事项必须依法公开，不能以“工作秘密”或者“国家秘密”为由拒绝公开。