新型城镇化进程中农业转移人口市民化问题研究——以石家庄市为例

文/葛旭晖 苏瑞翩

大力推进人口城镇化，实现农业转移人口市民化，这是中国特色新型城镇化的核心，也是城镇化工作的重点。2013年，我国城镇常住人口73111万人，城镇化率达到了53.7%。但是，如果仅算户籍在册人口，“户籍城镇化率”仅为35.7%。土地城镇化与人口城镇化的严重不同步，已成为制约我国城市化进程的重大障碍，不仅制约了经济的健康发展，而且还带来了一些问题，严重影响到经济社会的发展与稳定。加快推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，既是我国城镇化的需要，也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。

一、新型城镇化进程中农业转移人口市民化呈现出的新趋势与新特征

河北省省会石家庄市是20世纪初因铁路的兴建而发展起来的新兴移民城市。多年来，中共石家庄市委、市政府一直高度重视并强力推进城镇化，城镇化水平得到大幅提升。特别是近几年来，随着经济社会的迅速发展，石家庄市在农业转移人口市民化长效机制构建方面，采取了一系列重要举措。例如，将农业转移就业人员纳入《就业失业登记证》管理范围；将进城务工随迁子女教育全面纳入城市义务教育体系，实行就地就近“零障碍”入学；将具有稳定收入的农民工纳入城市保障性住房范围；全面放开户籍管理，规定在石家庄市区或县（市）城区连续务工6个月以上，不买房也能落户，无固定住所者可在人才市场、单位集体户、派出所落家庭户等。通过实施这些举措，石家庄市以人为核心的新型城镇化得到了快速推进。

为了更好地了解新型城镇化进程中石家庄市农业转移人口市民化的现状和存在的问题，本课题组于2014年5～6月份深入农业转移人口集中的建筑工地、饭店、工厂等工作场所进行了问卷调查、深度访谈，同时，还到市劳动监察局等相关部门进行了调研。其中，通过电子邮件和纸质问卷的形式共发放调查问卷1000份，收回有效问卷925份。其中，男性占54.4%，女性占45.6%，16～50岁的占97.7%，主要集中于住宿餐饮和家庭服务业、批发零售业、制造业、建筑业、仓储物流业等行业，占受访者总数的71.3%。从收入状况看，月收入在2000元以上的占63.1%。受访者中来石家庄务工的时间3年以下的占20.5%，大部分受访者打工时间为3～10年，占到了60.8%；超过10年的占18.7%。调研发现，当前石家庄市农业转移人口市民化显现出以下新趋势、新特征。

（一）未来去向与意愿，多数倾向于留在城镇

当问到被访者未来的去向时，打算在石家庄市定居的占25.2%，打算到其他大城市定居的占2.9%，打算回到家乡附近县城或小城镇定居的占13.5%，而准备回到农村老家定居的占19.9%。同时，还有高达38.6%的受访者表示“还未想好”，显示了对未来去向较大的不确定性。从现有调查意愿来看，农业转移人口还是略倾向于回到家乡。而在对于城镇和农村的选择上，农业转移人口则倾向于留在城镇，显然农业转移人口已经习惯了城市生活，更倾向于城市生活。

（二）子女教育是希望转为城市户口的首要原因

在子女教育方面，36.3%的受访者的子女在老家学校接受教育，16.4%的受访者的子女在石家庄市公办学校接受教育，15.8%的受访者的子女在石家庄市民办学校接受教育。其中，“有利于子女教育”是希望转为城市户口的首要原因，“改善子女教育”位列“最希望政府做的事”中的第二位，仅次于提高收入。这说明子女教育问题在农业转移人口中占有重要地位，改善农业转移人口在石家庄的子女教育条件，有利于其市民化。

（三）多数进城务工人员得到一定住房保障

自己租房或与他人合租的占21.0%，住单位集体宿舍（包括建筑工棚）的占26.3%。有19.3%的受访者已购置了自有住房。而居住政府提供的经济适用房、廉租房等所占比例仅为13.4%。

（四）城市户籍对农业转移人口吸引力越来越小

30.4 %的受访者表示愿意转为城市户口，27.5%的受访者不愿意，而高达42.1%的受访者表示无所谓。在进一步的调查中，对于“假如不提供城镇户口，您愿意留在城市吗？”的问题，有20.5%的受访者表示愿意，32.8%的受访者表示不愿意，干些年就回老家；而高达46.8%的受访者表示无所谓，可以两边跑。这些数据表明，随着农村社会保障制度越来越健全，农村对农业转移人口的吸引力也越来越强，农业转移人口特别是新生代农民工对户口越来越看轻。

（五）对土地和宅基地有强烈的保留意愿

当问及在“获得城市户籍和相应公共服务后”的问题选项时，表示“要保留农村承包地”的受访者占76%，表示“可以有偿放弃承包地”的受访者占8.2%，表示“无偿放弃”的受访者占7%；表示要“保留农村宅基地和住房”的受访者占66.1%，表示“可以置换城市住房”的受访者占7.6%，表示“有偿放弃”或“转让”的受访者则分别占到9.9%和8.8%。

二、新型城镇化进程中农业转移人口市民化面临的困难与问题分析

总体来看，石家庄市农业转移人口市民化取得了明显进展，但市民化过程中仍存在一些薄弱环节和突出问题。

（一）城乡二元制度的制约作用依然存在

长期以来，我国城乡有别的户籍制度阻碍了农业转移人口的有序转移，其中最突出的表现是传统的农村土地制度对农民的牵引上。一方面，农村集体土地和宅基地的流动性差，不能通过市场自由买卖、抵押等流通方式来获取收益。另一方面，随着工业化、城镇化的发展，土地的稀缺性越来越凸显，加之国家农业税的减免和中央支农惠农政策力度的加大，农民特别是城市近郊区的农民逐渐认识到土地的价值，对土地的增值有较强的预期，从而强化了农民对土地的依赖，甚至出现了“农民工早退”和“逆城市化”的现象。

（二）中小城镇发展水平低，缺乏对农业转移人口落户的吸引力

稳定的就业是农业转移人口市民化的关键，而就业与城镇发展水平、产业支撑密切相关。一方面，虽然石家庄市作为一个特大城市，作为河北省省会和冀中南的中心城市，对农业转移人口具有较强的吸引力。但是，由于石家庄市周边县域经济尚不够发达，县城普遍规模不大，小城镇偏小，从而使这些城镇的竞争力、凝聚力和辐射力相对较弱；同时，这些城镇的基础设施建设滞后，对流入的农业转移人口承载能力有限。另一方面，这些城镇的产业支撑薄弱，特别是第二产业、第三产业支撑作用不强，无法为大量农业转移人口提供充足的就业机会。2013年，石家庄市三次产业结构比例为9.8∶47.2∶43.0，第一产业占比较高，农业规模化、集约化程度比较低，大量人口被吸附于农业；第二产业的主导和支撑作用不明显，特别是龙头企业不多，产业规模较小，人口承载能力还较低；第三产业发展滞后，吸纳农业转移人口就业的水平有限。

（三）对农业转移人口的职业培训不到位

目前，我国农民工培训经费投入机制实行政府、用人单位和农民工个人共同分担，即“政府补一点，企业出一点，个人拿一点”。总体来看，对农业转移人口的职业技能培训还不到位。从我们调查情况来看，受访者中自费参加技能培训的占9.9%，参加过政府组织培训的占3.5%，参加过企业组织的培训的仅占19.3%，当过学徒工的占28.1%，没有参加过任何培训的占39.2%。农民工由于薪酬普遍偏低，除日常生活外，几乎没有额外的费用去参加技能培训，并且大多数农民工劳动时间长、劳动强度大，没有时间和精力参加技能培训。

（四）公共服务水平有待进一步提高

从子女接受教育情况来看，子女在石家庄上学（包含公办和民办）的受访者占总数的32.2%；子女在老家上学的占36.3%。从劳动合同签订率来看，仅有38%的受访者与雇主或用人单位签订了劳动合同。从城镇社会保险参与率来看，由于养老和医疗保险的转移、接续、流转、异地结算等制度还不完善，导致农业转移人口的城镇社会保险参与率整体偏低，其中养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的参与率分别为13.5%、20.5%、11.7%、4.7%、4.1%。

三、新型城镇化进程中加快推进农业转移人口市民化的对策建议

城镇化的核心是人的城镇化。我们认为，当前石家庄市城镇化水平有了很大提高，农业转移人口市民化已经具备了一定基础，在进一步加快推进农业转移人口市民化进程中应从以下五个方面实现重点突破。

（一）强化产业支撑，大力发展县域经济，增强中小城市的吸引力

产业发展是实现就业的基础。没有产业支撑，所谓“在新型城镇化进程中实现农业转移人口的有序转移”就是一句空话。当前，对于石家庄而言，在新型城镇化建设的大背景下，要以京津冀协同发展为契机。一方面，要强化产业支撑，在加大基础设施建设、提升园区综合承载能力、做大做强本地主导产业的基础上，积极创造条件，承接京津产业转移，并从中实现自我发展，带动上下游产业及相关服务业的发展，提升第二产业和第三产业的结构层次，创造更多的城镇就业机会。另一方面，要在继续“做大做强省会城市”的同时加强城镇建设，明确政策导向，加快培育县域中心城市。营造创业政策环境，积极引导农业转移人口自主创业，以创业实现就业；实施政策导向，完善公共基础设施，引导就业主体向县城转移，实现就地就近市民化。

（二）创新职业技能培训，提升农业转移人口的城市生存和发展能力

在影响经济发展诸因素中，人的因素最关键。世界先发国家诸如德国、日本、美国等国家的发展实践都有力地证明了人力资本的重要作用。当前，对于农业转移人口来讲，决定他们能否留在城市的关键就是在城市的生存和发展能力如何，这对他们来说是最重要的。职业教育和培训是提升人力资本的捷径。农业转移人口职业技能培训具有准公共产品的性质，属基础建设范畴，国家必须明确其在培训中的主导地位与主要责任，将农业转移人口职业技能培训纳入教育发展战略之中，加大财政投入，建立和健全多层次、多元化的农业转移人口培训体系。比如，可以通过向农业转移人口发放“培训券”的方式，由其自行选择合适的培训机构学习培训。同时，农业转移人口职业技能培训不能只依靠政府，还应积极探索调动企业和社会力量参与其中，在全社会形成多方合力。此外，对于农民转移人口自身来讲，必须增强主动意识，积极参加职业技能培训，提高自身整体素质。

（三）全面推进体制机制创新，构建有利于推进农业转移人口市民化的制度安排

科学的制度安排和政策支撑可以为农业转移人口顺利实现市民化提供有效的激励。因此，必须建立起系统的、多元化的农业转移人口市民化制度支撑体系。一是在住房方面，应加大廉租房和经济适用房建设，降低申请条件，同等对待本地居民和农业转移人口，积极探索将“小产权房”纳入城镇保障性住房体系。二是在教育方面，农业转移人口子女教育同其他公共物品一样具有正外部性，“为了孩子能接受更好的教育”位列农业转移人口希望转为城市户口原因的首位。因此，在改革义务教育投入机制和加强中央统筹的基础上，可借鉴浙江经验，探索建立电子“教育券”制度，以解决农业转移人口子女异地接受教育问题。三是在社会保障方面，应逐步探索使农业转移人口获得与城市居民同等的经济和社会权利。国务院2014年7月30日推出的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，要“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。这项重大改革标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台，将极大地减轻农业转移人口市民化的阻力。因此，还原户籍的人口登记功能之后，应在优先解决农业转移人口的工伤保险、大病医疗保险的基础上，针对农业转移人口流动性大的特点，重点探索将农业转移人口逐步纳入城镇基本医疗保险体系，建立农业转移人口的养老保险转移接续等政策措施。

（四）创新承包土地和宅基地流转机制，切实保护农业转移人口的土地权益，解除农民转市民的后顾之忧

要以产权清晰为目标，完善土地和宅基地使用权的确权、登记、颁证工作，发展土地和宅基地流转服务体系，使农业转移人口承包土地和宅基地可以有序实现出租、抵押、入股、转让等，从而盘活存量财产，并且允许农民带着农村所有的土地财产权益及其附着资产进入城镇落户变身市民，从根本上消除农业转移人口市民化的土地障碍。探索制定城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口相结合的具体办法。

（五）积极发挥城市社区和志愿者作用，为有序推进农业转移人口市民化提供良好的社会氛围

根据马斯洛的需求层次理论，农业转移人口城市融入包括经济生活的融入、社会日常生活的融入以及社会心理层面的融入。因此，有序推进农业转移人口市民化离不开城市社区以及志愿者的参与。一方面，城市社区作为农业转移人口融入城市的重要载体，要逐渐转变观念，树立以人为本的服务理念，为农业转移人口市民化创造良好的条件。另一方面，积极培育致力于农业转移人口市民化的志愿者队伍，为外来农业转移人口更好更快地融入城市开展诸如法律援助、心理健康咨询、子女教育、工作信息推荐等引导性工作。

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