城镇化融资的问题、国际经验及改革建议

文/刘 斌

城镇化是伴随着工业化和现代化进程出现的发展趋势。未来一段时间，新型城镇化建设是我国经济社会发展的重要驱动力量。在我国，新型城镇化建设具有建设资金需求巨大、收益实现周期长、社会效益大于商业效益等特征，是一项需要巨大资金投入、多方协助和综合机制配套的系统工程。为了满足新型城镇化建设巨额资金的需求，需要借鉴国际经验，结合我国城镇化发展的实际情况，改革并创新我国的城镇化融资体系，推动建立市场化、可持续的资金保障机制。

一、我国城镇化融资问题剖析

（一）资金缺口大

当前，我国城镇化融资的突出问题是资金缺口大，地方财政税收及中央转移支付无法满足城镇化建设的资金需求。2013年，我国城镇化率为53.6%，根据纳瑟姆曲线，城镇化水平在30%～70%之间，是城镇化率上升最快的阶段。目前我国城镇化率正以每年大约1个百分点的速度增长，预计到2020年城镇化率将达到60%。从发达经济体的城镇化经验来看，该阶段的突出特征就是需要巨额的建设资金，产生巨量的融资需求。

据财政部财科所（2013年）的研究报告粗略估计，我国人均公共财政支出增长至少需要达到年均30%才能满足社会公众对城镇化公共服务的基本需求，而目前我国人均公共支出增长在20%～24%之间，如果再剔除政府运转所需的行政经费，则基本无法满足社会公众对城镇化公共服务的增长需求。迟福林（2012年）测算的资金需求更多，他测算未来10年我国将新增城镇人口4亿左右，按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，将增加40万亿元的投资需求。据国家发改委经济所的研究报告(2013年)，到2020年，中国城镇化所产生的资金需求，仅社会保障和市政公共设施支出就超过30万亿元。财政部公布的2014年3月的最新数据认为，预计2020年我国城镇化率达到60%，由此带来的城镇化投资需求约为42万亿元，与现有财力相比，资金缺口巨大。

尽管不同专家与机构的测算标准和结果不一致，但是均认为我国城镇化过程中存在巨大的资金需求，仅仅依靠政府财政投入远远不够。另外，城镇化融资资金的浪费非常严重，资金使用效率普遍偏低。部分地区缺乏科学的融资规划，导致资金因为使用方向不明确而长期趴在账面上，每月还要交付巨额的资金利息。部分地区由于对城镇化规划方案的前期论证工作不科学，导致项目建设因为标准过高或过低，甚至不断拆了建，建了拆；道路反复开挖；盲目追求奢华，造成资金的浪费。

（二）城镇化融资问题的深入分析

1.财税支持力量有限。按照财政经济理论，税收应该是城镇化融资的基本形式，分为地方财政和中央财政转移支付两部分。但事实上，我国绝大多数地方政府是“吃饭财政”，其日常运行经费靠上级政府补贴，谈何有更多的财力用于城镇化建设。分税制后，虽然财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升，但是财税领域依然面临的一个突出问题是财权上收和事权下移导致的地方财政困难，并严重依赖中央转移支付。虽然有各类返还和转移支付，但是比重过低，无法支撑地方政府税收融资。

2.土地财政难以为继。当前的城镇化融资，主要依赖财政和土地，过度依赖房地产市场的繁荣。土地作为有限的稀缺资源，仅靠一次性的土地批租收入是不可持续的，容易助长地方政府的短期行为，更容易积聚地方政府债务性风险。今后一段时间，随着国家房地产调控加强、土地出让收入锐减、融资成本上升、偿债能力下降和经济增速放缓等，资金压力进一步加大，土地财政将难以为继。

3.融资平台风险巨大。地方融资平台尽管形式上也是企业投融资，但是由于市场准入和竞争规则不开放、不统一，实质上是政府行为公司化的载体和投融资工具。当前，融资平台存在三方面的风险。一是融资平台虽有政府信用注入，但政府偿债责任不明确；二是即使落实了地方政府偿债责任，其还款来源也高度依赖土地收入，可能引致地方政府追求土地收入最大化倾向；三是地方融资平台在借影子银行“滚雪球”，其风险已经转移到表面，一旦爆发后患无穷。

4.试点债务，范围有限。一直以来，中央代发地方债无论是资金规模还是资金使用方式，都无法满足地方政府的城镇化融资需求。地方债务试点虽然一直推进，但是范围有限，短期内难以推广。在现行体制下，地方债务的终极担保人是中央财政，最终由中央财政买单，因此，中央政府必须通过综合分析地方的财力状况、承受能力来决定地方债务发行的试点权的配置和推广。事实上，地方政府发债的放与不放一直是《预算法》修订的难点。《预算法》三审虽然适度放开了省级政府的发债条件，但综合来看，三审草案中地方政府的举债权仍然处于国务院的管控下，地方政府自主发债的权力仍然被弱化。另外，先行试点的省市，无论是在政府透明度还是资金效率方面，都处于全国领先水平，但是从全国范围来看，这些省市的债务能力，是其他省市在短期内难以达到的，因此地方债务试点的推广仍需一定的时间。

5.民间资本，势单力薄。当前，民间资本进入城镇化建设的融资壁垒高，收益预期低，公私合营仍处于低级阶段。虽然政府部门为弥补城市建设资金缺口鼓励民营资本的注入，但是政府却在控制产权方面不放手，设置了难以进入的垄断性壁垒和行业限制。因为无法获得财产权的保障，民企的资本成本远远高于享受各种优惠的国企资本成本，民间资本只能望而却步。

二、城镇化融资的国际经验

（一）注重发挥市场的作用

在城镇化建设中，发达市场经济国家普遍注重发挥市场的作用，其城镇化融资也经历了一个从公共财政到金融市场的发展过程。普遍做法是“谁投资，谁受益”，降低基础设施和公共事业投资的门槛，大力采取公私合作的方式，鼓励和引导民间资本积极参与，允许地产商、私募基金、外资基金等参与到城镇化建设中来，甚至对具备条件的市政公用事业项目采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权或经营权。

（二）创新金融产品

普遍重视创新金融产品，借助先进的金融工具，如资产证券化、市政债等，积极对金融产品进行创新，鼓励使用债券、信托、保险、私募等。市政债是国际上广泛应用的金融工具。据世界银行统计，目前市政债或类似地方债占全球债券总额的9%，占政府债券的35%。

（三）积极创新融资模式

普遍重视并创新融资模式，注重发挥民间资本、外资以及各类金融机构等多元化投资主体的作用，不断创新并拓宽资本融资模式和资本投资领域。日本以财政信用为主模式，充分利用“筑巢引凤式”“联合投资式”等模式，促进政府公共部门与民营部门合作融资。从20世纪40年代后期以来，经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到政府预算内资金规模的41%，被称为“第二预算”。加拿大基础设施建设的投资主体主要有市政府、省级国有企业、有特许执照的私人公司、公私合营公司以及社区。市政府对本市范围内的基础设施建设负主要责任，负责项目的领导、规划及融资、建设。英国以公私合营为主模式，自1992年以来，一直鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划，其核心是私人融资优先权，并致力于推动私人部门采用PPP方式参与公共服务。同时，围绕私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式。英国的PPP项目不仅限于传统的交通和建筑领域，更广泛扩展至医疗、教育等其他公共服务领域。

（四）注重政策调控作用

发达国家普遍重视发挥政策调控作用，积极推行政策扶持和政策调控。首先，注重对中小企业的政策扶持，注重对中小型企业的城镇化融资扶持力度。例如，日本政府设立专门金融机构为中小型企业提供融资援助，向中小企业直接贷款，并且允许企业自行组建合作型的金融机构。其次，注重发挥财税政策的调控作用。发达国家普遍重视充分利用税收，推行有力的财税政策，房地产税或不动产税是地方财政收入的主要来源。

三、推进和完善我国城镇化融资的建议

当前城镇化融资所暴露出的问题，实质上是政府与市场、中央与地方以及财政与金融等关系没有理顺理清。虽然我国财政分权在短短的20年内取得了很大成就，但是，中央和地方之间的财权和事权还不稳定，政府间转移支付也没有制度化和规范化，地方政府内部的分权还很滞后，县乡政府获得的财权很小，和其在城镇化建设中的事权不对称。因此，必须借鉴国际经验，结合中国的实际情况，改革并创新我国城镇化融资体系，推动建立市场化、可持续的资金保障机制。

（一）积极发挥金融市场的作用

1.进一步发挥金融服务城镇化的作用。城镇化建设的偿债来源，无非是使用者付费、土地增值收益和政府税收。建立健全更加市场化的融资机制，不仅有助于提供稳定可靠的资金来源，也有助于提高基本公共服务供给的质量。首先，发挥政策性金融、商业性金融和农村金融的作用，形成多元化金融服务体系。其次，发挥开发性金融工具的作用，以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，帮助企业吸引债券、股票等。再次，探索土地流转收益和土地承包经营权抵押的具体方式，创新并完善包括土地抵押在内的新型信贷政策。

2.创新城镇化金融产品和工具。积极引入项目融资方式，盘活民间资本，鼓励推行具有稳定现金流和预期收益保障的BOT、TOT、资产证券化、PPP模式。创新多元化的金融工具，如资产证券化、市政债等，盘活大型城镇化建设项目的融通资金。

3.发展多层次资本市场。探索以信托理财和设立资金池的方式，吸引保险资金、养老基金、私募基金、海外资金等参与城镇化建设。通过推进基础设施资产证券化，盘活银行中长期资产，为大型项目提供更多的融通资金。打通股权和债权等金融市场，以多元化的融资方式满足城镇化过程中的基本建设资金需求。鼓励社会资本设立污水、燃气热力、文教医等产业投资基金。

4.创造条件大力发展市政收益债券。经济理论与国际经验都表明，市政债券是城镇化融资领域最为典型的方式，既能充分实现对城镇化未来收益的利用，又可以充分利用金融市场的约束机制，强化地方政府债务管理。因此，本文认为应该修改《预算法》，取消地方政府不能成为举债主体的规定，并以此完善债券市场化发行机制、市场约束机制、风险分担机制，强化偿债能力，不断扩大地方政府发行市政建设债券和经营性建设项目直接融资规模。

（二）培育多元化投融资主体

1.改变单一主体的融资模式。政府在融资过程中应该强调并发挥引导和杠杆作用，而不是原来单一主体模式下所体现出的主导作用。民营资金和外资也应该是参与城镇化建设的重要力量，应该对它们一视同仁。

2.推进政府投融资平台转制改革。根据今年5月20日国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，以及《预算法》的修订工作进程，一旦《预算法》允许地方政府自主发债，那么大多数城投公司就不再有存在的必要。未来城投公司转制是大势所趋，但是，如何规范政府举债融资和剥离政府融资职能，本文认为，转制一定要把政府信用真正剥离出去，应该强化金融监管和产业监管，使投融资平台朝着现代企业制度的市场化方向改进。

（三）健全债务风险约束机制

健全城镇化融资的市场机制，必须建立并完善有效的风险约束机制和可信的信用评级机制。在制度上既要对债务风险有惩戒机制，又要对债务解决有激励机制。要强化中央财政对地方财政的约束，强化多种形式的财政纪律约束，增强偿债激励。要强化地方人大对同级政府在预算编制与执行、投融资决策和计划的审议监督。要鼓励税收优惠、发行听证等，以此增强城镇化融资的民意约束。

（四）推进城镇化融资财税综合改革

1.明晰政府事权。在地方财政相对紧张的条件下，中央财政多承担一些责任。推动政府职能从直接从事基础设施建设投资，逐步转向提供养老、医疗、教育等基本公共服务。要转变政府职能，完善政绩考核机制，淡化GDP考核，加大资源、环境、债务等约束性考核力度。

2.加快财税改革。为保障地方政府财力，避免地方政府债务无序扩张，防范系统性财政金融风险，需要加快财税体制改革。要健全地方税体系特别是资源税、环境税、房产税等税收，积极培育地方主体税种，充实地方政府自有财力，增强地方政府提供基本公共服务的能力。适时推进房地产税立法，使之成为城镇化融资的重要渠道之一。在财政层级结构“扁平化”的过程中，确保各级政府在城镇化建设中财权与事权相匹配。在城镇化融资过程中，积极发挥财政“四两拨千斤”的作用。同时，强化财政部门对地方债务的统一归口管理能力。

3.改革预算体制。要增强政府预算透明度，建立覆盖全面、科学合理、公开透明的政府预算制度，编制跨年度的全面综合的资本性预算，把地方政府性债务纳入预算管理和人大预算审查监督体系。

4.深化土地、价格等改革。土地和价格是推进城镇化建设的重要因素，也是完善城镇化融资的重要制约因素。因此，必须提高土地资源市场化配置的程度，建立城乡统一的建设用地市场，扩大农业用地流转，赋予农民对承包地、宅基地更多的使用权，相应提升农地的金融价值。必须根据“使用者付费”原则，推动资源和公共服务价格市场化改革，加快水、电、气等资源品价格改革，从而进一步增强城镇化融资的可持续性。

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