构建开放型经济新体制

国家行政学院经济学部

马小芳

构建开放型经济新体制

国家行政学院经济学部

马小芳

本文着重从我国对外开放面临的机遇与挑战；放宽投资准入；加快自由贸易区建设；建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”这几个方面论述了构建开放型经济新体制的方向与意义。

放宽投资准入；自由贸易区建设；丝绸之路经济带；21世纪海上丝绸之路

当前，复杂的外部经济环境给我国对外开放、对外贸易与投资带来了新的机遇和严峻的挑战。党的十八大提出“实施更加主动的开放战略，全面提高开放型经济水平”，十八届三中全会提出“构建开放型经济新体制”。如何在世界经济进入深度转型调整期的背景下，适应经济全球化新形势，谋求更大的国家利益，构建开放型经济新体制，本文着重从我国对外开放面临的机遇与挑战；放宽投资准入；加快自由贸易区建设；建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”这几个方面进行论述。

一、我国对外开放面临的机遇与挑战

1.实现对外贸易稳定增长面临压力。2013年我国进出口总额41 600亿美元，比上年增长7.6%。出口22 096亿美元，增长7.9%；进口 19 504 亿美元，增长7.3%。顺差2592亿美元。这延续了我国近些年顺差不断收窄的趋势。由于国际金融危机和欧洲主权债务危机的双重影响，全球贸易放缓，2009～2013年全球贸易年均增长仅为3.3%。拓展全球经贸利益遭遇更突出的保护主义压力。与十年前加入WTO时相比，我国目前已经成为名副其实的制造业大国，国际市场份额接近10%。随着出口竞争力的不断增强，我国在各个产品层面均遭遇较大的保护主义压力。在中低端产品领域，我们和许多发展中国家都有一定的利益冲突面。我们要提升外贸发展的质量和效益，把“中国制造”变成“中国创造”，提升全球产业分工链条中的地位，又将不可避免挑战发达国家的核心利益。在此背景下，我国在经济、贸易、投资、金融等各个领域，均遭遇了较大的保护主义压力，并呈现出一些新的特点：一是摩擦的产品由低端向高端延伸。过去，我国遭遇的贸易摩擦主要集中在纺织、鞋类、箱包等劳动密集型产品领域。近年来，装备制造、信息产业、新能源和汽车、环保领域的中高端产品也面临很大的摩擦压力。二是摩擦的对象从发达国家到发展中国家蔓延。除美国、欧盟、日本外，印度、巴西、墨西哥等发展中国家也对我国频频发起贸易救济调查。三是保护主义的手段从贸易更多转向知识产权、环保、技术标准、投资等。

2.保持利用外资喜忧参半。当前我国国内资金充裕，外汇储备高达3.8万亿美元，为什么还要坚持积极有效利用外资的方针？这是因为，利用外资不是简单地引进资金，更重要的是获取国际投资中搭载的先进技术、管理经验、市场机会和创新能力，这些都不是钱就能买到的。正如习总书记所说“自2001年加入世界贸易组织以来，中国全面履行承诺，开放程度已经接近发达成员平均水平。目前，农业、制造业、服务业的绝大多数领域都已经有外商投资。我们将实施更加积极主动的开放战略，在更大范围、更广领域、更高水平上推进对外开放，鼓励外资投向现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等领域。”*习近平：《在接受拉美三国媒体联合书面采访时的答问》，(2013年5月31日)，载于《人民日报》2013年6月1日。改革开放以来，我国累计利用外商直接投资达1.4万亿美元。从1993年起，中国连续21年实际利用外资居发展中国家首位，这是我国开放型经济发展的重大成就。2013年，我国实际利用外资1175.9亿美元，增长5.2%，在世界经济形势严峻复杂的形势下，这样的成绩来之不易。同时，要看到欧债危机导致金融市场动荡，全球投资者避险意识上升，跨国企业对外投资能力下降。加之发达国家倡导制造业振兴计划，鼓励制造业回流，新兴经济体加大引资力度，也使全球直接投资出现一定程度分流。另一方面，也要看到，我国投资环境离国际化、规范化、法制化营商环境的要求还有不少差距。当前外资企业主要反映政策不稳定不透明、知识产权和商业秘密保护力度不够等。

3.加快“走出去”的机遇与挑战并存。近十年，我国对外投资以年均40%以上的速度高速增长，累计对外直接投资超过5000亿美元，2013年非金融类对外直接投资达901.7亿美元，跻身对外投资大国行列。跨国并购比重较高，并购额已占同期对外投资总额的1/3，其中不乏一些大项目。但也要看到，部分国家对我国投资能源资源项目、参与重大工程建设以及国有企业投资等仍存有顾虑，对外投资中还常常遇到各种障碍。一些地区安全形势严峻，突发事件时有发生，对我国企业的海外风险防范能力提出了更高要求。但总体看我国企业走出去仍处于初级阶段，特别是对外投资管理体制建设相对滞后，不能完全适应对外投资加快发展的新形势，在投资审批、外汇管理、金融服务、货物进出口、人员出入境等方面存在诸多障碍。

4.多双边和区域合作博弈激烈复杂。多哈回合谈判陷入僵局，大国纷纷加快发展自贸谈判进程，东亚地区成为自贸区博弈的热点地区。美国全力推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，日本、俄罗斯、印度、韩国等周边国家也纷纷对外发展自贸关系。这就要求我国也要以更加积极的姿态对外拓展多双边经贸关系。

改革开放35年来，我国涉外经济体制改革迈出坚实步伐，初步建立了符合自身国情和世界贸易组织规则的开放型经济体制。但总体看，我国开放型经济体制建设不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，有些体制不适应国内外形势和开放型经济自身发展的需要。如利用外资和对外投资体制改革相对滞后；沿海地区开放型经济体制比较成熟，内陆地区相对滞后；自贸区建设面临边缘化的风险等。形势逼人，不进则退。正如习近平总书记在2013年二十国集团领导人峰会上的发言“形势决定任务，行动决定成效。为此，我们要放眼长远，努力塑造各国发展创新、增长联动、利益融合的世界经济，坚定维护和发展开放型世界经济。”*习近平：《共同维护和发展开放型世界经济——在二十国集团领导人峰会第一阶段会议上关于世界经济形势的发言》(2013年9月5日)，载于《人民日报》2013年9月6日。

二、构建开放型经济新体制的主要方向

(一)放宽投资准入。

放宽投资准入，首先是放宽外商投资市场准入，其次是改革对外投资管理体制。

1.放宽外商投资市场准入——“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。利用外资是我国经济对外开放的重要内容，是中国经济发展的重要发动机。为了更好地发挥外资的积极作用和不断提高利用外资的质量，党的十八届三中全会决定中明确提出“统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期”，这一表述意味着对内外资实现一视同仁，可视为决定中明确的“建设统一开放、竞争有序的市场体系”在对外开放领域的自然延伸。从国际趋势看，贸易政策的重心正从“第一代贸易政策”(如关税、许可证等)转向“第二代贸易政策”(如投资、竞争政策、贸易便利化、放松管制、环境等)。多年来，我们采取逐案审批和产业指导目录的外资管理方式，同时，在一些领域对内外资企业实行不同的法律法规。这种管理方式的优点是产业政策导向性强，缺点是审批环节多，政策稳定性不足，容易导致“玻璃门”、“弹簧门”等问题，行政成本和营商成本都较高。而目前国际上有70多个国家都采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式，负面清单是国际上重要的投资准入制度。随着上海自贸区挂牌，2013版的负面清单也随之发布。这份最新出炉的清单明确列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域，涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%，超过八成的行业开放。到目前为止，我国对外资的管理一直采用的是正面清单模式，由“正”转“负”，这是我国第一次采用负面清单管理外商对华投资，按照“非禁止即开放”的原则，清单之外的行业及项目全都开放。负面清单只列出不允许项目，其他没有列入的都允许投资，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第26页。正是对发展服务业，打造中国经济升级版的有力回应。这充分体现了投资便利化与放宽投资准入的积极主动开放战略，具有开创意义。

在谈到加快推进自由贸易试验区建设时，习近平总书记强调，建设自由贸易试验区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措。要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。要扩大服务业对外开放，引进国际先进经验，提高服务业能级和水平。在自由贸易试验区要做点压力测试，把各方面可能发生的风险控制好，切实防范系统性风险特别是金融风险。*习近平：《上海自贸区要大胆闯、大胆试、自主改》，载于《第一财经日报》2014年3月6日。习总书记强调投资贸易便利化与服务业对外开放的深远意义。从我国现实国情看，长期以来，我国对外贸易规模巨大的同时，国际分工地位低下，全球产业链中处于低附加值的地位，相当部分产品没有掌握全球采购和销售网络的主动权，更谈不上产品的设计等高附加值领域。从贸易方式看，中国外贸呈现出“一平、一顺、一逆”的格局。一般贸易基本维持平衡，加工贸易巨额顺差，服务贸易逆差。服务贸易一直是中国的一个短板，而在现实中，中国消费者在教育培训、养老服务、医疗保健等生活服务方面的需求潜力很大，中国还需要进口大量先进技术和高端服务，加速经济结构调整，可以看出，中国无论在生产性服务还是在消费型服务都有巨大的市场空间。

(二)改革对外投资管理体制，向投资强国迈进。

从贸易大国到投资大国、从商品输出到资本输出，是开放型经济转型升级的必由之路。对于缓解我国资源瓶颈制约、推动国内产业提质增效、提高企业国际化经营水平具有十分重要的意义。2000年，中国政府提出了“走出去”战略，鼓励中国企业对外直接投资，充分利用国际、国内两个市场、两种资源。目前中国从事跨国投资与经营的各类企业已发展到3万多家，对外投资遍及世界160多个国家。加快实施走出去战略，关键是深化对外投资管理体制改革，放宽对外投资的各种限制，落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，确立企业及个人对外投资的主体地位，减少审批环节，缩短审批及时间，切实为企业走出去“松绑”。对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“三个允许”，即“允许企业和个人发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第26页。这充分体现了国家支持企业加快走出去的政策导向。

经过三十多年的快速发展及国内市场的充分竞争，中国企业规模明显增强，经济实力持续提升，拥有了一套完备的工业体系。中国很多传统制造业如纺织、家电、冶炼、化工、中低端电子、食品加工等劳动密集型产业，技术已经相当成熟，相对于那些正处于劳动密集型产业上升期、劳动力成本低廉的发展中国家和地区而言，具有明显的产业比较优势。中国的成套设备，中国高铁，中国核电等都具备了走出去的实力。习总书记在2014年3月的荷兰核安全峰会期间，力推中国核电“走出去”，在荷兰会见英国首相卡梅伦时表示，双方应该在核电、高铁、高技术、金融等领域打造示范性强的“旗舰项目”，深化教育、科技、媒体等交流合作，便利人员往来。伴随着中国经济实力的增强以及中国融入世界经济程度的不断加深，如何建立中国自主的国际生产体系，实现在全球范围内资源配置的最优化和效益的最大化，已经成为当前中国企业“走出去”时无法回避的重要问题。习总书记在2013年的亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲给出了很好的回答“坚持‘引进来’和‘走出去’并重，提高国际投资合作水平；深化涉及投资、贸易体制改革，完善法律法规”，*习近平：《深化改革开放共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》(2013年10月7日)，载于《人民日报》2013年10月8日。因此在政策制定上，要像重视“引进来”一样重视“走出去”，系统研究，上升到立法层面，建立法律保护和支持体系。通过法律手段规范和引导企业在海外有序竞争，用“组合拳”来解决问题。一是制定系统性的战略，确定政策目标；二是加强立法支持，如制定海外投资促进保护法；三是放松管制，强化市场主体，简化审批程序，帮助企业“走出去”；四是政府应向企业提供咨询、保障等必要的服务，降低企业负担，如财税政策上避免“双重征税”等。在“走出去”问题上要理顺政企关系，应以市场为导向，由企业自主决策，政府不要替代企业，要避免将海外投资项目“政治化”，干预企业经营，而应引导企业有序投资，并提供法律和政策上的支持。

(二)加快自由贸易区建设。

自由贸易区已经成为各国为了实现经济增长的重要制度性安排。自由贸易区的迅猛发展，对当前世界经济格局产生了深刻的影响。随着经济全球化的发展，世界经济格局不再是以世界贸易组织(WTO)为标志的多边贸易体制独占鳌头，区域经济一体化已经形成了一股对世界经济和国际贸易愈来愈有重大影响的浪潮，而且WTO多哈回合谈判困难重重，但区域贸易安排和自由贸易区的发展却焕发出勃勃生机。近年来，自由贸易区与多边贸易体制并行成为推动全球贸易投资自由化的“两个轮子”。截至2010年年底，向世贸组织通报并仍然有效的区域贸易安排一共有202个，其中90%以上是近10年出现的。从谈判难度看，自贸协定具有对象可选、进程可控的特点，是一种以局部带动整体、风险较小的开放。从开放程度看，自贸协定成员之间享有比世贸组织最惠国待遇更高水平的开放，如零关税产品至少要涵盖90%以上的税目数和贸易量，实践中该比例多数接近100%。在自贸区成员之间的“贸易创造”效应相当可观。主要大国成为自贸区扩张推手。

未来我国应进一步加快自由贸易区的发展，应坚持以下原则：

1.形成面向全球的高标准自由贸易区网络。近年来，主要经济体纷纷将商谈自贸区作为重要战略推动，自贸协定已成为大国开展地缘政治和经济博弈的重要手段。先后有美国—韩国、欧盟—韩国、日本—印度、韩国—印度等“重量级”自贸协定诞生。近年来，美、欧正积极推动高标准的“下一代自贸协定”，不仅要求开放部门多、程度高，还力图在其重点关注的政府采购、知识产权、投资、人权、劳工、环境等领域制定和形成新的规则，为未来全球各种自贸区谈判树立新的“标杆”，形成所谓的“二十一世纪”新议题。同时美国主导的TPP(跨太平洋伙伴关系协定)则使中国陷于“两难”。在此形势下，只有主动出击，推进更高标准自由贸易区网络的形成，才能增强中方话语权，避免陷于被动。这些新的变化，将使我国下一步签署自贸协定面临更多压力，目前我国已经签署了12个自由贸易协定，但与发达国家相比，总体水平不高、规模有限，为了确保我国在全球自贸区格局调整中不被边缘化，党的十八届三中全会中明确提出“改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，表明我国在未来自贸区谈判标准上要摆脱被动处境，摆脱“规则接受者”的被动局面，主动融入全球高标准自由贸易区的战略考量。

2.坚持双边、多边、区域次区域开放合作。2013年10月，习近平在亚太经合组织工商领导人峰会上强调：“我们将统筹双边、多边、区域次区域开放合作，加快实施自由贸易区战略，推动同周边国家互联互通。”*习近平：《深化改革开放共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》(2013年10月7日)，载于《人民日报》2013年10月8日。从中国已签订协议的自由贸易区来看，既有与东盟等区域经济合作，又有与新西兰、新加坡、智利等国家双边区域经济合作。中国坚持双边、多边、区域次区域的发展，如与周边国家日本、韩国的多边区域经济合作，与上海合作组织的区域经济合作，大湄公河次区域经济合作、大图们江流域次区域合作等。

除自由贸易区外，中国还可以发展具有实质性优惠安排的贸易协定和定期的经贸合作论坛。中国最早参加的第一个具有实质意义的区域性优惠贸易安排就是《亚太贸易协定》，并成功地实施了关税减让。中国可针对不同的国家和情况采取不同的合作方式，而且随着情况的变化可以将区域优惠贸易安排和经贸合作论坛转化为自由贸易区这一具有更高层次和合作内容的区域贸易安排。

3.重点建立和完善富有区域特色的自由贸易区。亚太经合组织(APEC)是中国最早加入的区域合作机制，对我国有积极的意义。习总书记在亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议上的讲话提到“亚太经合组织要顺应潮流，做好互联互通这篇大文章。一要构建覆盖太平洋两岸的亚太互联互通格局，以此带动建设各次区域经济走廊，进而打造涵盖21个经济体、28亿人口的亚太大市场，保障本地区生产要素自由流通，稳步提升太平洋两岸成员协同发展水平，实现一体化。二要打通制约互联互通建设的瓶颈，建立政府、私营部门、国际机构广泛参与的投融资伙伴关系。中国愿意积极探索拓展基础设施建设投融资渠道，倡议筹建亚洲基础设施投资银行。三要在区域和国际合作框架内推进互联互通和基础设施建设，各成员应该秉持互利互惠、优势互补理念，坚持开放透明、合作共赢原则，加强沟通交流，积极参与合作。四要用互联互通促进亚太地区人民在经贸、金融、教育、科学、文化等各领域建立更紧密联系，加深彼此了解和信任。”*习近平：《在亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议上的讲话》(2013年10月8日)，载于《人民日报》2013年10月9日。应当进一步巩固APEC已有的成果，继续推动亚太区域合作。日本和韩国是中国重要的贸易伙伴及直接投资来源国，三国经济活动及人员往来密切，相互依存度较高。建立中日韩贸易区对促进东亚的稳定和合作有重要的现实意义。而且随着美国实施新的亚太区域合作战略，如何摆脱美国区域经济合作战略的限制，推进具有中国话语权的东亚经济一体化显得格外重要。

三、建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”

我国同14个国家毗邻，陆路边境总长2.28万公里，沿边139个县级行政区国土面积合计约200万平方公里，居住着45个少数民族。加快沿边开放，对优化对外开放格局、促进区域协调发展、建设繁荣稳定的边疆具有重大战略意义。近期，习近平总书记出访中亚和东南亚国家期间，分别提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，引起相关国家的强烈共鸣，为我国加快沿边开放带来了重大机遇。

一是建设“丝绸之路经济带”。习近平总书记在纳扎尔巴耶夫大学的演讲中提到为了使欧亚各国经济联系更加紧密，相互合作更加深入，发展空间更加广阔，我们可以用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”。这是一项造福沿途各国人民的大事业。我们可以从以下几个方面先做起来，以点带面，从线到片，逐步形成区域的大合作。第一，加强政策沟通。各国可以就经济发展战略和对策进行充分交流，本着求同存异原则，协商制定推进区域合作的规划和措施，在政策和法律上为区域经济融合“开绿灯”。第二，加强道路联通。上海合作组织正在协商交通便利化协定。尽快签署并落实这一文件，将打通从太平洋到波罗的海的运输大通道。在此基础上，我们愿同各方积极探讨完善跨境交通基础设施，逐步形成连接东亚、西亚、南亚的交通运输网络，为各国经济发展和人员往来提供便利。第三，加强贸易畅通。丝绸之路经济带总人口30亿人，市场规模和潜力独一无二。各国在贸易和投资领域合作潜力巨大。各方应该就贸易和投资便利化问题进行探讨并做出适当安排，消除贸易壁垒，降低贸易和投资成本，提高区域经济循环速度和质量，实现互利共赢。第四，加强货币流通。中国和俄罗斯等国在本币结算方面开展了良好的合作，取得了可喜成果，也积累了丰富经验，这一好的做法有必要加以推广。如果各国在经常项下和资本项下实现本币兑换和结算，就可以大大降低流通成本，增强抵御金融风险的能力，提高本地区经济的国际竞争力。第五，加强民心相通。国之交在于民相亲。搞好上述领域的合作，必须得到各国人民的支持，必须加强人民的友好往来，增进相互了解和传统友谊，为开展区域合作奠定坚实的民意基础和社会基础。

二是建设“21世纪海上丝绸之路”。习总书记在印度尼西亚国会的演讲中提到“计利当计天下利。”中国愿在平等互利的基础上，扩大对东盟国家开放，使自身发展更好惠及东盟国家。中国愿提高中国—东盟自由贸易区水平，争取使2020年双方贸易额达到1万亿美元。中国致力于加强同东盟国家的互联互通建设，中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行，愿支持本地区发展中国家包括东盟国家开展基础设施互联互通建设。东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，使用好中国政府设立的中国—东盟海上合作基金，发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪“海上丝绸之路”。中国愿通过扩大同东盟国家各领域务实合作，互通有无、优势互补，同东盟国家共享机遇、共迎挑战，实现共同发展、共同繁荣。

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。

[2]习近平：《深化改革开放共创美好亚太——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》(2013年10月7日)，载于《人民日报》2013年10月8日。

[3]习近平：《在亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议上的讲话》(2013年10月8日)，载于《人民日报》2013年10月9日。

[4]习近平：《上海自贸区要大胆闯、大胆试、自主改》，载于《第一财经日报》2014年3月6日。

[5]习近平：《在接受拉美三国媒体联合书面采访时的答问》(2013年5月31日)，载于《人民日报》2013年6月1日。

[6]习近平：《弘扬人民友谊共创美好未来——在纳扎尔巴耶夫大学的演讲》(2013年9月7日)，载于《人民日报》2013年9月8日。

[7]习近平：《携手建设中国—东盟命运共同体——在印度尼西亚国会的演讲》(2013年10月3日)，载于《人民日报》2013年10月4日。

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