我国土壤污染分类、政策分析与防治建议*

河北大学经济学院

韩冬梅

农业部农村经济研究中心

金书秦

我国土壤污染分类、政策分析与防治建议*

河北大学经济学院

韩冬梅

农业部农村经济研究中心

金书秦

文章指出土壤污染是一个长期、多因素、多来源的污染问题，我国目前的土壤环境保护存在政策发展滞后、缺少直接针对土壤污染管理的政策手段、相关部门职能分散、治理资金缺乏等问题。需要尽快完善土壤环境保护政策体系，划定土壤污染的红线，按照土壤污染类别和主体分类管理，对已有的实用技术进行评估，并尽快完善土壤污染防治与修复的资金机制。

土壤污染；防治；土壤环境保护；政策建议

今年，随着《全国土壤污染调查公报》的发布，土壤污染问题引起广泛关注。在自然系统中，土壤既是万物生长的根本，同时也是物质循环的最终接纳者，承受着人类生产与生活活动产生的大多数污染物。土壤质量与食品安全问题休戚相关，这也是其长期受到高度关注的原因。

一、土壤污染现状

随着城市化进程的不断加快，城市的建设和扩张不仅侵占了大量的耕地，人口的聚集也导致了诸多的城市土壤环境问题，如土壤退化、富营养化、重金属污染等。2006年，原国家环保总局(现为环保部)与国土资源部联合组织的土壤污染调查显示，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地或毁田200万亩；*龙花楼：《论土地利用转型与乡村转型发展》，载于《地理科学进展》2012年第2期，第131～138页。中国水稻研究所与农业部稻米及制品质量监督检验测试中心2010年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称，我国约20%的耕地受到重金属污染；*应兴华、金连登、徐霞等：《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》，载于《农产品质量与安全》2010年第6期，第40～43页。2013年全国两会期间，九三学社提出的《关于加强绿色农业发展的建议》指出，“全国耕地重金属污染面积超过16%……”。*九三学社中央参政议政部：《关于加强绿色农业发展的建议》，2013-03-17[2014-5-16]，www.93.gov.cn/html/93gov/zt/qglh/jctaya/130317164111240211.html。2013年12月30日，在国务院新闻办的发布会上，国土资源部副部长王世元在提到第二次全国土地调查主要数据时称，全国中重度污染耕地大体在5000万亩左右，已不适合耕种。这些耕地大多集中于珠三角、长三角等经济较发达地区。据广东2013年公布的土壤污染数据显示，珠三角地区三级和劣三级土壤占到面积的22.8%，28%的土壤重金属超标，其中汞超标最高，其次是镉和砷。“绿色和平”组织对湖南有色金属行业与水稻镉污染关系进行了研究，在2014年4月发布的报告《“有色”米——湖南衡东县稻米重金属污染调查》中显示，以湖南衡阳市一个有色金属工业园为例，发现园区附近的5个村的全部稻田土壤样本中检测出的重金属镉含量都超出土壤环境质量二级标准，且过半数超标准3倍以上。其稻米样品检出镉含量最高的样本超过国标近21倍。来自工业园区的废水和废气是主要的污染源。*绿色和平：《“有色”米——湖南衡东县稻米重金属污染调查》，2014-4-24[2014-5-16]，www. greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2014/heavy-metal/。2014年4月17日环保部和国土资源部发布的《全国土壤污染调查公报》首次为众说纷纭的土壤污染信息提供一个全面和权威的数据，调查结果显示：“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。”

二、土壤污染分类及其来源

科学上，通常将土壤污染物分为有机污染物、重金属污染物、放射性污染物和其他污染物四大类。其中有机污染物包括有机农药、酚、氰化物、苯并(a)芘、石油、有机洗涤剂、有害微生物、PAHs(多环芳烃)等，除农药以外，其他污染物大都来源于电镀、炼油、冶金、燃油等工业排放的废水和废气；重金属污染物则几乎全部来源于冶炼、电镀、染料等工业排放的废水、污泥和废气；放射性污染物如137Cs、90Sr等来源于原子能、核动力、同位素生产等工业废水和废渣、大气层核爆炸；其他污染物包括盐、碱、酸等则来源于纸浆、纤维、硫酸、石油、化工、酸洗、电镀等工业排放的废水和废气，*陈晶中、陈杰、谢学俭等：《土壤污染及其环境效应》，载于《土壤》2003年第4期，第298～303页。病原体污染物主要来自含病原体的人畜粪便、垃圾、生活污水、医院污水等，被病原体污染的土壤能传播伤寒、痢疾、病毒性肝炎等多种疾病。*林强：《我国的土壤污染现状及其防治对策》，载于《福建水土保持》2004年第1期，第25～28页。

从管理或政策的角度，谈论或解决土壤污染问题，首先要回答三个基本问题：哪种污染物？从哪里产生？通过什么途径进入土壤？因此，我们从三个维度对土壤污染进行分类。

(一)按污染物特性分为持久性污染和非持久性污染。

持久性(或累积性)污染指在环境中不能或很难由于物理、化学生物作用而分解、沉淀或挥发的污染物。一般包括重金属和持久性有机污染物(POPs)。这类污染物在土壤中长期积累，其后果可能要相当长的时间内才能反映出来。例如，我国在20世纪60～80年代生产和使用的大多数农药品种都是属POPs的有机氯农药，如氯丹、七氯、毒杀芬、滴滴涕和六氯代苯等，虽然后来已经禁用，但这些农药在土地中仍有相当量的残留。又如日本的痛痛病20世纪60年代发生于富山县神通川流域，直至20多年后才被证实是当地居民食用被含镉废水污染了的土壤所生产的“镉米”所致。

非持久性(或非累积性)污染物指由于生物作用而逐渐减少的、可降解转化的污染物，如氨氮、COD、BOD等污染物质。虽然非持久性的污染物不像持久性污染物的危害那么严重和持久，但过量的污染物进入土壤仍可导致土壤污染，进而危害环境及人体健康。以氮肥使用为例，如果施用过多，未被植物吸收，而大部分残留在土壤中，通过分解转化为硝酸盐，通过食物进入人体后，转变成具有致癌作用的亚硝胺。另外，过多的硝酸盐通过土壤进入水体后，也会污染地下水和河流。

(二)按污染物进入途径分为水污染、大气污染和固废污染。

水污染导致的土壤污染指污染物随污水进入土壤。包括使用未处理达标的工业或生活污水灌溉农田，采用渗坑形式储存污水，在农业生产中过量使用农药化肥，随灌溉过程进入土壤。

通过大气沉降过程导致空气中的有害物质进入土壤。如工业企业排放的二氧化硫等污染物在大气中发生化学反应形成酸雨通过降水的方式进入土壤，导致土壤酸化现象。或者工业企业生产排放的粉尘等以空气降尘的形式进入土壤。城市机动车辆尾气排放的污染物或直接沉积在路面灰尘中，或通过干湿沉降在公路两侧土壤中，长期累积，也会导致公路两侧土壤受到污染。*骆永明：《中国土壤环境污染态势及预防、控制和修复策略》，载于《环境污染与防治》2009年第12期，第27～31页。

固废污染导致的土壤污染途径有：城市和农村生活垃圾的露天堆放，或垃圾在进行处理的过程中没有进行安全填埋，垃圾中的有毒有害物质或垃圾腐烂后产生的渗滤液直接进入土壤；各种工业企业产生的工业废弃物的随意堆放或不安全处置，不仅占用大量土地，还会通过降水、地表径流等方式对土壤造成污染。

(三)按污染物来源分为农业农村内生性污染和工矿、城市转移性污染。

1.农业农村内生性因素导致的土壤污染。由于化肥和畜禽粪便等有机肥含有重金属和有机污染物，如P肥含有Cd、Zn、Pb、Cr、As等致污元素，有机肥含有Zn、Cu等。农村地区大量存在化肥的不合理施用现象，化肥的利用率也较低(一般只有30%～40%)。我国虽然已成为世界上最大的肉、蛋生产国，但目前我国集约化畜禽养殖场总数的80%以上仍是小规模养殖场，配套设施尚不完善，环境管理水平普遍较低。畜禽养殖产生的畜禽粪便量大大超出农田可承载的最大负荷时，畜禽粪便中大量没被消化吸收的有机物质，导致大部分养分流失进入环境，造成土壤、地表水、地下水等污染。农药过量使用的情况在我国也十分普遍，有效利用率却较低，*韩冬梅、金书秦：《中国农业农村环境保护政策分析》，载于《经济研究参考》2013年第43期，第11～18页。对土壤造成的污染往往是长期的，难以逆转的。如六六六和DDT虽然在中国已禁用多年，但由于有机氯农药非常难于降解，至今常能在土壤环境中检出。*钟晓兰、周生路、赵其国：《城乡结合部土壤污染及其生态环境效应》，载于《土壤》2006年第2期，第122～129页。

由于地膜覆盖具有增温、保水、防虫、防草等功能，从1978年从日本引进农膜覆盖栽培技术至今，该项技术的使用大大提高了我国的农业生产方式。迄今，我国已经成为了世界上最大的农膜生产国和使用国。农膜虽然对于提高农业产量起了重要的作用，但同时由于农膜不溶解、不腐烂，废旧农膜残留在土壤中，破坏耕作层土壤结构，对土壤毛细管水起阻流作用，使土壤孔隙减少，降低了土壤通气性和透水性，恶化了土壤物理性状，导致作物减产。据统计，连续使用农膜2年以上的麦田会减产9%，连续使用5年的麦田减产26%，连续使用15年以后，耕地将颗粒无收。*徐玉宏：《我国农膜污染现状和防治对策》，载于《环境科学动态》2003年第2期，第9～11页。*彭训广、王彩虹、孙力等：《农用薄膜对土壤污染现状、原因与治理对策》，载于《价值工程》2010年第4期。

农村生活固废也已成为农村土地污染的原因之一。由于农村经济的不断发展，农村居民和城镇居民的生活方式、消费结构等已没有太大的差别，生活垃圾的构成与以往相比也逐渐趋于复杂化而难以自然降解。但农村的基础设施建设在我国大部分地区还远不如城市完善，农村各户的生活垃圾仍是随意堆放或者倾倒，对农村土地和河流造成极大威胁。

2.工、矿、城市转移性污染。土地对污水有一定的净化作用，但是如果长期利用工业和城市废水进行盲目污灌，会严重污染土壤。部分缺水地区甚至将工业排放的污水作为长期的灌溉用水，工业污水中的污染物，如重金属镉、汞等进入土壤，进而进入农作物，对人和牲畜造成危害。我国工业固体废弃物主要来自采掘业、化工、冶金及有色金属冶炼等行业，这些固废中含有各种重金属元素，占据大面积土地，污染和破坏土壤。如湖南、辽宁、甘肃、云南等重金属排放大省的土壤重金属污染就来自这些地区的有色金属的开采和冶炼。*王文兴、童莉、海热提：《土壤污染物来源及前沿问题》，载于《生态环境》2005年第1期，第1～5页。

现代城市垃圾的化学组成复杂，含有各种重金属和其他有害物质，随意堆放或不安全填埋，使不能降解的污染物进入土壤和地下水。城市污水处理厂污水处理后产生的污泥中如果随意填埋，也会对土壤造成二次污染。

根据以上对污染物类别的分析以及对环境问题的分类，结合近期相关调查和普查数据，可以看出目前我国土壤污染的总体形势：一是污染物类型复杂，既有持久污染，也有非持久性污染，其中持久性污染由于其影响严重、潜伏期长、消除困难等特征逐渐成为关注和研究的重点；二是污染物进入环境的形式多元化，属于水、空气和固废全方位的污染；三是污染来源广泛，既有来自农业内部的化学物品过度投入，也有来自工矿和城市的污染转移，但从污染物的流动链条来看，造成重大不良影响的主要仍是转移性污染，其中工矿排放是主要的污染源，农业生产虽然也会导致土壤污染，但农业更多的是作为土壤污染的受影响者。

土壤污染是一个长期、多因素、多来源的污染问题，不仅有固废，还有大气和水；污染主体多样化，几乎涉及所有的社会经济主体；污染方式不仅有直接排放导致的污染，也有通过环境作用间接转化而来的。因此从成本的角度看，土壤污染防治仍需要注重前端防治，控制污染源排放的污染物进入土壤最符合成本有效的原则；从污染主体和污染方式的多样化来看，土壤污染防治更适合一个综合的污染管理政策体系，需要多领域政策的配合。

三、我国土壤环境管理现状分析

(一)土壤环境政策发展滞后，政策分散。

我国国家环境保护政策在发展中长期主要关注的重点是水和空气污染，后来又增加了土壤污染及固体废弃物的污染防治方面的规定。中国的第一部《环境保护法》(1979年试行)中已有涉及土壤污染预防方面的内容，1989年修正的《环境保护法》中包含了更多条款，但直到20世纪90年代以后，随着土壤污染导致的农产品安全等问题持续暴露，土壤保护问题才开始真正受到重视。1995年的《土壤环境质量标准》为土地建立了三个等级的标准：生态保护区、农业生产用地和森林，包括重金属和农药(含DDT)的限值要求(GB 15618-1995)。2008年修订后的《土壤环境质量标准》，污染物由10项增加到76项，增加了大量的有机污染物指标，包含挥发性有机污染物、半挥发性有机污染物、持久性有机污染物和有机农药等；标准分类由原来以农业用地土壤为主扩展到居住、商业和工业用地土壤。2014年修订的《环境保护法》明确提出了“加强对土壤的保护”、“防治土壤污染”。

总体而言，目前我国在立法层面尚无针对土壤污染的专门法，只是在外围有部分法律法规与土壤污染相关。我国目前与土壤污染防治有关的法律主要有《环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》等。这些法律法规大多是针对土地管理和利用、土地规划及土地权属等方面问题制定的，虽然对于土壤污染都有涉及，但都不是以土壤污染控制为主要目标。其他与土壤污染直接相关的政策则多见于有关部门阶段性地出台的一些专门的规定或指导意见，然而相对于目前的土地污染控制、修复与再开发中的实际问题，这些文件的指导作用及法律约束力还远远不够。另外，在某些特殊领域的立法仍是空白，如我国目前尚未建立农膜环境方面的法规及农膜土壤残留标准。

(二)相关规定原则性较多，针对性不强。

土壤污染主体的多样化特征也体现在与土壤污染相关的各项外围政策中。如《水污染防治法》规定：“利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品”；《固体废物污染环境防治法》第二十二条规定：“在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。”《农产品质量安全法》规定：“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。”但由于这些法律政策都不是直接针对土壤污染，因此只有原则性的规定，没有考虑土壤污染物的特征，对于如何防止土壤污染，采取何种手段控制土壤污染，土壤污染的责任认定等都未做出明确的规定。虽然有《土壤环境质量标准》，但由于缺少监测、核查和处罚等更细致的规定和政策平台，对土壤污染的控制有限。

(三)管理部门众多，监管职能分散，且部门间权责划分不清晰。

土壤管理的职能分散在环境保护部、国土资源部、水利部、农业部以及矿产资源管理和建设等部门。根据相关的职能规定，环保部负责土壤污染总体控制和污染监测，具体包括：“制定土壤污染防治管理制度并组织实施，环境污染防治的监督管理，协调指导农村生态环境保护，组织指导城镇和农村的环境综合整治工作，土壤环境监测和信息发布。”国土资源部统一负责全国土地的管理和监督工作，具体包括：“保护与合理利用土地资源、编制和组织实施土地利用总体规划、提供全国土地利用各种数据、承担地质环境保护的责任、地质灾害预防和治理。”农业部门则负责土壤改良、农产品产地土壤安全管理、农田土壤监测和农药、肥料、土壤调理剂等对土壤的安全管理等，具体包括：“引导农业资源合理利用；组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理；拟定农业各产业技术标准并组织实施。”水利部则主要负责防治水土流失和土壤侵蚀监测。矿产资源管理部门主要负责矿产资源开发所在地的土地规划、开采矿山后土壤的修复、土地复垦。

对土壤的管理存在着多头管理，导致土壤环境监管职权分散或交叉、权责不明，如环保部门、国土资源部门、农业部门和水利部门均有土壤监测的职能，且不同来源的数据如何统一尚缺乏法律依据和规范。*吴贤静：《我国土壤污染防治管理体制探析》，载于《环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集》(第二册)，2007年，第698～700页。这也导致信息发布方面的问题，如近期一系列的土壤监测和信息发布主要由国土资源部而不是环境保护部负责。监管职能分散也使部门协调联动缺乏制度保障和约束机制，无法准确判定土壤污染情况和污染者排放之间的因果关系，并及时作出反应。

(四)土壤污染防治资金严重缺乏。

据相关数据显示，我国受重金属污染的农田有2000万公顷，即使采用成本较低的植物修复法，其修复成本也要6万亿元；需要修复的废弃矿山土地面积约150多万公顷，每公顷污染土壤治理资金最低也要9万元，150多万公顷就是1400多亿元。而根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间中央财政资金用于全国污染土壤修复总共只有300亿元，资金缺口巨大。近年来土壤污染事件发生后的土壤污染修复及赔偿费用也基本上是由政府承担的。如2010年北京地铁土壤污染导致工人中毒事件，相关费用最终是由北京市政府承担。*《土壤污染修复资金缺口巨大，污染者付费制度缺失》，载于《法制日报》2014年4月14日。。

四、我国土壤污染防治相关建议

(一)完善土壤环境保护政策体系，加强相关政策间的整合。

由于土壤污染是一个综合性的环境问题，对于涉及土壤污染的污染物管理事实上是与单环境要素污染控制和多领域污染控制管理是交叉的，所以在现行的水、空气和固废污染防治法中都已对相关的污染物排放控制进行了规定。在畜禽养殖、化肥农药控制等方面也已有相关的政策和标准。因此，建议在未来出台的《土壤污染防治法》中应着重于，对与土地污染相关的土地利用项目中的土壤环境影响评价、土壤环境质量控制、土壤污染风险评估(包括对人体健康或/和陆生生态影响的评估)、土壤污染责任认定及污染赔偿的问责、土壤污染治理与恢复等进行规定。在土壤环境保护标准体系的完善方面，建议继续制(修)订土壤环境质量、污染土壤风险评估、被污染土壤治理与修复、主要土壤污染物分析测试、土壤样品、肥料中重金属等有毒有害物质限量等标准；制订土壤环境质量评估和等级划分、被污染地块环境风险评估、土壤污染治理与修复等技术规范；研究制定土壤环境保护成效评估和考核技术规程。加强各项相关政策间的协调与整合，避免矛盾和冲突，以《土壤污染防治法》为核心，相关标准和外围法的有效配合，构成一个全方位的、系统的和综合的土壤污染政策体系。

明确各相关部门的职责分工，明确环保部门作为土壤污染防治相关的政策制定、监测核查和信息发布等的主要部门，其他部门在其职权范围内对水土保持、土地利用及开发等进行管理，避免部门间的矛盾和冲突，加强协调和整合。

(二)划定土壤污染红线，严防土壤环境质量退化。

从环境保护的角度，无论何种环境要素，环境保护的目标都应该使其不致退化，保持其环境质量不下降。由于土壤生态功能的恢复需要相当长的时间，技术难度大，成本高，因此防止土壤环境质量持续退化是土壤环境保护应该遵循的基本原则。考虑到土壤环境的差异，土壤保护应该按其所属地区生态环境、土壤污染要素的背景值和生态功能等确定不同的土壤环境质量标准。但基础红线是，任何开发和利用都不应导致土壤严重流失，不能导致土壤环境质量在现有水平上的严重下降。这项要求应写入未来发布的《土壤污染防治法》中，并在《土壤环境质量标准》中予以体现。同时，制定相关的技术导则，指导地方政府根据本地情况制定相应的地方土壤环境质量标准及配套的监测规范。

(三)区分土壤污染类别，进行有效的分类管理。

与大气和水污染相比，土壤污染的边界相对清晰，职责划分相对明确，有利于分类管理以提高效率。因此，在对责任主体的认定、评估、费用承担和管制方式等方面需要区分农业农村内生性土壤污染和工、矿、城市转移性污染。对于工、矿、城市转移性污染依据“污染者付费”的基本原则进行责任认定和管理，而对于农业生产和农村生活导致的土壤污染治理，地方政府仍应作为责任主体。对于农业农村内生性土壤污染防治的最佳方式仍是从源头控制，包括：改进生产技术、推广科学的农业种植方式、指导农民合理使用农药和化肥；对化肥包装袋和农膜等采取相应的回收政策等。加强农村基础设施建设，避免生活污染物直接进入环境。对于工业和城市污染转移导致的土壤污染，责任主体明确，可以按照一般工业点源、市政点源的管理，通过排污许可证制度保证其达标排放。

(四)对已有的实用技术进行评估。

对已有实用技术的评估可以从最简单的方面做起。从一些相关研究或报道来看，确实存在更高效、环保的肥料或施肥方法，例如测土配方施肥。然而，这些高效肥料和技术却一直得不到广泛的应用，值得深思。因此，迫切需要对这些项目或技术进行全面的评估。第一步，要从科学上搞清楚，这些肥料和技术是否具有如宣传、报道所说的高效、环保等效果，如果答案是肯定的，那么第二步就要从可操作性、成本收益等角度探究其没有得到推广的原因。实际上，农户认知、施肥习惯、技术复杂程度等都是影响其采用环境友好型投入品和技术的因素。在环境友好型产品和技术的推广过程中，应当从改变农户认知、适应农户种养习惯、简化技术操作流程等方面入手。

(五)完善土壤污染的资金机制。

遵循“污染者付费”原则，对于工矿企业导致的土壤污染，建立科学的土壤污染赔偿问责机制。另一方面，由于土壤污染修复的费用巨大，加之土壤污染易导致环境公共事件，因此政府资金仍需发挥重要的作用。农村生活生产导致的土壤污染，政府也应作为资金投入的主体。可以借鉴发达国家经验，建立相关的土壤污染防治与修复基金。同时，建立及完善土壤修复的市场化机制，发展土壤修复相关产业，鼓励民间资本注入。

清华大学中国农村研究院2013年研究课题“土壤污染及防治政策”(编号：CIRS2013Y-3)；教育部中西部高校提升综合实力计划河北大学科研创新平台：“首都经济圈与河北发展研究”项目。

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