城镇化进程中的农民权益保障：由土地征收视角生发*

国家行政学院经济学部

樊继达

城镇化进程中的农民权益保障：由土地征收视角生发*

国家行政学院经济学部

樊继达

土地治理是国家治理中的基础性、根本性和全局性的问题。在推进新型城镇化进程中保障好农民土地权益是土地治理中的关键。从土地征收视角出发，应在多个方面采取措施保障农民土地权益，促进城乡居民实现同步富裕和城乡一体化发展。具体措施包括：严格界定公共利益界限，规范土地征收体制机制，优化土地征收补偿制度，建立健全失地农民保障制度，完善有助于保障农民土地权益的财税制度，提高法律保障农民土地权益的能力等。

城镇化；土地征收；农民土地权益；公共经济治理

土地及其收益是农民的根本利益之所在。中国农民的土地权益在城镇化进程中并未得到有效保障，这已对中国经济、社会、政治等方面产生了较深的负面影响。如果继续应对不当，极有可能会影响到中国“四化”同步的建设进程，影响社会的和谐稳定。因此，保障农民土地权益是推进新型城镇化的题中应有之义。必须按照党的十八届三中全会要求，提高治理能力，从多方面保障农民土地权益，让农民真正分享城镇变革所带来的土地财产收益，共享经济社会发展成果，实现城乡居民共同富裕。

建立健全城镇化进程中保障农民土地权益的治理体系，其中的征地制度改革是关键。征地制度关系农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系农民的切身利益。党的十八届三中全会《决定》指出，深化征地制度改革的方向和重点任务就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

进一步讲，在城镇化进程中保障农民土地权益涉及重大利益格局调整，事关全局，政策性强，必须切实加强领导，协力构建共同责任机制。坚持党委领导，人大、政府、政协等各负其责，加强部门联动、政策协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，统筹规划和协调重大改革。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力,切实有效保障农民土地权益。

一、严格界定公共利益界限

我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿，即国家凭借公权力对他人土地权利进行强制性剥夺，必须以“公共利益”为指导原则。但何为公共利益？相关法律法规均未进行明确的界定。现实操作中，只要为了“公共利益”，不论农民土地使用权是否到期，不论给予农民的补偿是否合理，政府都可以从农民手中征收到土地。

随着城镇化进程的突飞猛进，“公共利益”的外延不断被扩大，许多地方政府滥用公权力侵犯农民的土地财产权益，征地缺乏应有的严肃性、规范性，随意征地的行为屡屡发生，社会矛盾也由此激化，群众意见很大。因此，在新型城镇化进程中保障农民土地权益必须首先界定何为公共利益？哪些项目属于公益性用地范围？哪些属于非公益性用地范围？

从全球来看，日本采用列举方式界定公共利益，其法律界定的公共利益共有三十种之多。英美国家则是笼统对公共利益进行法律规定，没有明确列举。从我国经济社会发展的现状来看，公共交通、公共水利建设用地，公立医院、学校、福利院等公益事业用地，自然资源保护用地、政府机关用地等应纳入公共利益的范畴。但除此之外，还有哪些属于公共利益范畴？需要进一步研究探讨。党的十八届三中全会提出，缩小征地范围，规范征地程序。我们建议，按照宪法规定的精神，明确界定公共利益，逐步减少强制征地的数量，制定“公共利益征地负面清单”，以列举方式标明哪些属于非公共利益，明确营利性目的的用地不得征用。通过列举并公开不属于公共利益用地的清单，使之成为国家土地管理的依据。当然，政府在为了公共利益征地时，也应给予明确的说明。在土地征收时增加“公共利益用途”的审核环节，由专门机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。通过严格界定、审核公共利益，从法律层面对各种土地征收行为进行必要的限制，减少非公益性用地划拨，清理以公共利益为名划拨而实际上用于营利性目的的土地。

二、规范土地征收体制机制

提高政府保障农民土地权益能力，必须不断完善、规范土地征收体制机制。我国的土地征收体制机制具有很强的计划经济色彩，已经不符合新型城镇化建设和人民群众的需要。鉴于征地引发的群体性事件日益增多，优化并不断完善土地征收体制机制非常必要，势在必行。首先必须做好的基础性工作是推进土地确权登记，明确农民土地产权。当前城镇化进程中出现的农民土地权益纠纷在相当大程度上是由土地产权不明晰引起的。应加快推进土地登记确权工作，给农民发放土地使用证书并统一编号管理，做好这项基础性工作有助于防止因产权不明晰而致使农民土地权益受损。其次，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。建立城乡建设用地统一登记信息查询系统，制定不动产统一登记条例。再次，优化征收流程，强化细节管理。政府部门在提出用地申请时，必须在政府网站、地方媒体上发布公告，将有关信息传达给社会各方，告知相关人有关的事实和其享有的权利，保障其知情权。通过建立听证会制度，为土地征收中的利益相关方搭建表达诉求的平台，赋予农民充分的知情权、参与权、谈判权。农民可以在会上就土地征收是否合法发表意见，农民和政府双方平等协商确定土地征收补偿标准、完善土地征地补偿方案，减少“暗箱操作”。若土地征收存在争议，农民应有渠道可以进行申诉，也可通过建立专业的仲裁机构裁决城镇化进程中的征地纠纷。司法机关应将土地征收是否合法、补偿程序是否正当纳入到司法审查范畴之内，依法解决因土地征收引发的各种争议。政府应协助建立失地农民法律援助机构，专门为农民提供相应的法律服务，帮助农民学会运用法律手段维护自身合法权益。同时，也可建立法律援助基金，用于减轻农民因维权而产生的经济负担。

总之，通过扩大农民在土地征用过程中的决策参与程度，创造条件让公众广泛参与，确保各类信息公开透明，提高透明度，使征地工作相关重要决策事项都充分地体现人民群众的意愿，实现农民群众自我监督、自我约束、自发参与，让广大人民群众真正成为改革的主导者、受益者，从而促进农民从被动的征地拆迁到主动配合征地拆迁的转变，有效化解征地矛盾和冲突，保障农民土地权益。

三、优化土地征收补偿制度

之所以提出优化土地征收补偿制度，是由于在现行分配中失地农民所获份额过低。当然，也并不意味着全部收益都给农民，而应按照党的十八届三中全会精神，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。合理提高个人收益，表明被征地农民集体和个人除了得到合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益强有力的举措，必须从保障农民生存权、发展权的高度优化改进传统补偿制度，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。

现在的土地价值更多体现在城镇化进程中的价值而非传统农业社会种植粮食的价值。继续按照种植粮食价值而不是市场价值进行补偿必然会造成巨大的“利益差额”。《土地管理法》对农民土地征收是以“按照被征收土地的原用途给予补偿”，以安置的农民保持原有生活水平为标准，这样的补偿标准事实上导致农民和村集体无法分享土地的增值收益。换言之，现行土地征收补偿办法通常是以土地的原有种植粮食的产值为基础，被转换用途后的溢价部分并不在补偿范围内，农民无法获得合理的对价。这种补偿思路难以体现土地在城镇化进程中应有价值。我们建议，城镇化进程中农民土地补偿的依据应是土地的市场价值，合理确定征地补偿标准，而不只是简单按照农业生产产值进行补偿。同时建立补偿动态调整机制，确保补偿安置标准的合理性长期不变。唯有如此，才能纠正征地补偿标准过低，与土地拍卖后差价过大的问题。才能真正实现多年来中央一直倡导的“工业反哺农业、城市支持农村”的目标。

考虑到土地对农民生存发展的至关重要性，以及一次性货币补偿可能引发的诸多弊端，建立多元化、可持续的补偿机制非常有必要。综合考量农民生产生活等因素，保障农民发展权不减少，让农民同步分享因经济发展土地价值不断增大带来的收益，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。比如，既要考虑当地经济社会发展实际，合理确定征地补偿标准；又要根据农民失地后解决购房、生活的实际情况，以及通货膨胀带来的物价上涨等影响因素，出台相应的保障措施。

为避免出现土地征收补偿标准制定中的随意性，建议成立第三方土地评估机构。该评估机构应是具有较好信誉的独立中介机构，不能与土地征收的相关各方存在任何利益关系。土地评估机构运用科学手段，对土地的当前价值和潜在价值进行科学的评估，并以此作为征地补偿的重要参考依据。

四、建立健全失地农民保障制度

土地依然是我国绝大多数农村农民最基本的保障。倘若政府没有为失地农民提供相应的社会保障，失地农民既失土地保障，又无法享有与城市居民同等社会保障服务，则容易形成大量的边缘群体。长远来看，对引导农民进入城市工作生活和促进农村经济发展乃至城镇化的平稳推进都会带来负面影响。基于此，在推进新型城镇化过程中应充分考虑社会保障制度安排的重要性，让失地农民当期有保障、未来可持续。

一是继续做大经济蛋糕。坚定不移地推动经济转型升级，创造更多就业岗位，为失地农民提供更多就业机会。农民就业后，就会有相对稳定的收入来源，可以通过参加养老保险等解决自己的养老问题。二是强化就业保障。失地后，多数农民无法再继续从事农业生产，必须重新就业才能维持生存与发展。政府必须承担起应尽的责任，对失地农民进行必要的就业培训，帮助其掌握一技之长，提升其人力资本与竞争力，从而顺利就业和自主创业。同时要大力拓宽就业门路，创造更多就业岗位。三是健全养老等基本公共服务保障制度。传统的家庭养老方式已经不合时宜，人口结构的变迁加重了年轻人赡养老人的负担，健全失地农民养老保障迫在眉睫。对于那些失地后能自主就业创业的农民，可直接纳入城镇职工养老保险；而对于已经失去劳动能力的农民，则应加入失地农民养老保险制度。根据各地不同经济发展水平和财力状况，完善失地农民最低生活保障制度，为失地农民提供稳定的最低生活保障。四是充实社会保障资金。明确在地方政府的土地出让收益中拿出一定比例注入被征地农民社会保障基金，并规定该比例的下限(如25%或更高)。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定比例的资金注入被征地农民社会保障基金。保证被征地农民社会保障资金的稳定性及可持续性。五是探索保障新形式。比如，根据发展机会均等的原则在征地时留出一部分土地让失地农民发展富民产业，制定符合实际的倾斜帮扶政策，同时改进政府采购制度，定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，让被征地农民共享工业化与城镇化成果。

五、完善有助于保障农民土地权益的财税制度

应该承认，土地财政(土地出让收入)是刺激地方政府征地、卖地的重要诱因之一。要弱化地方政府的征地热情，必须优化地方政府的收入来源，开辟地方政府日常运行的稳定财源，即让其拥有与事权相匹配的财力，降低其对土地财政的依赖程度，从根本上消除地方政府征收土地的冲动。

一是改变土地出让收入的收取方式。现行土地出让收入的收取方式伴随改革开放进程逐步建立和形成起来的，已为各级政府筹集了大量的资金，也成为各地竞争发展的重要推手，这种做法实质上是“寅吃卯粮”——政府一次性收入未来几十年的土地收益，是一种当代人透支后代人土地收益的行为。从代际均衡发展的角度来看，建议将土地出让收入从一次性收取改为按年度收取(每年支付一次)，这样有助于降低地方政府的卖地热情，有助于代际之间福利的相对平衡，利益共享，也有助纠偏地方政府的短视行为。

二是将房地产税改革尽快落地。党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。房地产税既包括房产税也包括与土地相关的税种。房产税已成为发达国家和新兴市场经济国家的主体税种，有利于引导住房合理消费。建立促进房地产市场健康发展的长效机制；也有助于构建地方税主体税种，为地方政府提供持续、稳定的收入来源。应在总结前期试点的基础上，完善政策、科学决策，尽快落地。从与土地相关的税收来看，目前与土地征收相关的税费复杂繁多，建议以全面深化改革，走新型城镇化道路为契机，合并减少与土地相关的税费项目，尽量将费合并为税，尽快将预算外的费纳入预算内管理，统筹土地税费收取和使用。

三是调整央地税收收入分成比例。随着营业税改为增值税的全面推开，地方政府的“主力”税源受到极大影响，由此也倒逼中央地方重新划分收入才能降低对土地财政的依赖。建议调整现行增值税央地75:25的比例关系，提高地方政府权重。从支出责任看，中央政府本级支出占全部支出比重约在15%左右，也就是说大部分事权是由地方政府承担的。因此，建议将地方占增值税比重提高到45%左右。同时要进一步完善地方税收制度，适度下放地方政府税收权限，完善资源税征收办法，开征环境保护税，形成地方税收稳定增长机制。四是建立适应新型城镇化需求的公共财政体系。根据外部性、信息对称及激励相容等原则，合理划分配置各级政府在新型城镇化建设中的事权财权财力。围绕推进基本公共服务均等化加大对地方的一般性转移支付，将常住人口而非户籍人口纳入一般性转移支付考量因素，加强城市政府为辖区农民工提供公共服务的财力保障，形成吸纳外来人口的正向激励机制。建立市场化、可持续、低风险的融资机制，解决城镇化进程中的资金缺口问题。加大对西部地区城镇化过程中基础设施投入力度、产业支撑扶持力度。地方可逐步扩大市政债发行试点。为防范道德风险，应严肃预决算制度，建立健全人大审议监督机制，强化信息披露，建立透明、严格的评估制度，强化对地方行为的约束。让市场在新型城镇化进程中发挥主导、决定性作用，政府成为合格有效的公共产品与服务的提供者。

六、提高法律保障农民土地权益的能力

提高国家治理能力首要的是提高依法治国的能力。具体到保障农民土地权益而言，则是加快推进相关法律法规修改和制度建设，从法律上保障农民土地权益，这是真正有效保障农民土地权益的制度基础。

应该认识到，中国现行土地管理的法律法规已经滞后于快速城镇化与农村农民农业发展的需要。因土地征收等引发的许多问题也是与法律滞后，无法可依等有一定的关系。因此，要以十八届三中全会精神为指导，全面深化改革，抓紧修改相关法律法规，注重土地法律体系中各种法律规范的定位、功能和内容上的合理分工，做到各负其责、各有其重、相互支持，构建与推进新型城镇化及经济社会发展相适应的土地法律法规体系。

尽快修改完善《土地管理法》、《物权法》等与农民土地权益相关的法律条款，让保护农民土地权益有法可依。建议制定专门的《土地权益保护法》，从法律上明确界定农民的各种土地权益，当农民的土地权益受到不法侵害时，可以运用法律武器来维护自己的合法权益。在实际操作中，土地补偿费由村集体组织所有，但集体是个抽象名词，村干部实际上成为集体的执行者，土地补偿费被村干部贪污、挪用的情况时有发生，这也是失地农民上访的原因之一。因此，如果以《土地权益保护法》的方式明确土地补偿受益主体是农民而非农民集体，随意侵害农民的行为必将大大减少。又如，应及时调整完善《土地管理法》中的相关条款，《土地管理法》第四十七条规定的征收土地的补偿费用按照农业产值为计量依据的条款应当进行修订。再如，完善《社会保险法》，通过法律对失地农民补偿金的筹措来源、保险基金运作风险防范，政府出资义务等予以明确的规定，确保失地农民各项权利，使其利益受损时有法可依。

从国外实践看，发达国家土地征收的立法位阶相对高些，它们不仅有专门的土地征收法，同时还制定一系列具有较强的可操作性和适用性的配套法律法规。作为不可再生资源，土地的稀缺性日渐突出，城镇化进程中土地征收所引发的群体性事件也越来越多，因此立法机关必须提高土地征收立法的位阶，尽快把土地征收的内容写入宪法，从而为制定其他相关法律法规提供指导，确保农民土地征收始终在法律框架内进行。

[1]张占斌：《解析新型城镇化》，经济科学出版社2014年版。

[2]蒋省三等：《中国土地政策改革 政策演进与地方实施》，上海三联书店2010年版。

[3]万广华等：《中国的城市化道路与发展战略 理论探讨和实证分析》，经济科学出版社2012年版。

[4]杜伟、黄善明：《失地农民权益保障的经济学研究》，科学出版社2009年版。

[5]容志：《土地调控中的中央与地方博弈》，中国社会科学出版社2010年版。

[6]本书编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。

[7]王世元：《关于统筹城乡发展中土地问题的几点思考》，载于《学习时报》2011年11月14日。

[8]苏玉娥：《城乡一体化背景下农民土地权益的有效保障》，载于《江苏社会科学》2013年第2期。

[9]王静：《以纠纷解决机制作为征地制度改革的突破口》，载于《行政管理改革》2012年第9期。

[10]何立胜：《土地征收制度改革的基本选择——保障农民土地权益》，载于《中国浦东干部学院学报》2012年第3期。

本文系国家行政学院2013年科研项目“城乡居民实现共同富裕战略研究”及“新型城镇化建设”教学科研咨询协同创新项目的阶段性成果。

F321.1

：A

：2095-3151(2014)43-0020-06