网络突发公共事件的演化及应对机制探讨

安志放

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

网络突发公共事件的演化及应对机制探讨

安志放

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

近年来，网络突发公共事件在我国呈现出发生越来越频繁、发展越来越迅速、影响越来越扩大的趋势,已向政府管理能力提出了新的挑战。目前学术界对网络突发公共事件的研究尚处于起步阶段，须在对相关概念作出明确区分的基础上，分析网络突发公共事件的内涵及动态演化机理，提出网络突发公共事件应对机制的构建思路。

网络突发公共事件；社会风险；应对机制

近年来，网络突发公共事件在我国呈现出发生越来越频繁、发展越来越迅速、影响越来越扩大的趋势,已向政府管理能力提出了新的挑战。习近平总书记指出：“没有网络安全，就没有国家安全。”2014年2月27日中央网络安全和信息化领导小组的成立，充分体现了我国最高层保障网络安全的决心。我们应高度重视互联网安全，构建并完善网络突发公共事件应对机制，努力营造安全可信的网络环境，保障经济社会的稳定发展。

一、“网络突发公共事件”的界定

目前学术界对网络突发公共事件的研究尚处于起步阶段，须在对相关概念作出明确区分的基础上，就“网络突发公共事件”的内涵进行界定。

1.“网络突发公共事件”相关概念辨析

曲成义最早提出了“网络突发事件”的概念，指“在网络上威胁的大面积爆发，促使大量网络信息系统遭到侵犯进而瘫痪，而给国家和社会造成重大损失的网络安全事件”。他将网络突发事件划分为三种类型：电子威胁、物理威胁和内容威胁。[1]对于具有内容威胁的这类网络突发事件，学术界更多地从网络舆情角度进行分析，它是“指由于各种事件的刺激而产生的通过互联网传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合”。[2]然而，网络舆情只是一种抽象表述，突发事件却为一种现实的危害。刘杰、梁荣等从突发事件的一般概念出发，将其定义为“网络诱致突发事件”，指“某些普通的小范围的社会事件，经由网络传播形成社会热点，演变成突发事件，造成或有可能造成社会危害，需要采取应急处置措施”。[3]尽管他们已经注意到网络诱致过程会导致实体事件的发生，但在外延上尚没有对其进行周全的概括，也未与一般突发事件相区别。

2.对于“网络突发公共事件”的界定

为了从逻辑上更好地对“网络突发公共事件”进行分析，本文对这一概念作如下界定：指网络系统突然遭受不可预知外力或人为的攻击、破坏、毁损和故障，或不良信息通过网络进行传播，对公共安全、社会稳定和公共利益等造成不良影响并导致一定程度直接或间接损失的事件。之所以加上“公共”二字，就是为了强调这类突发事件的公共性，并与一般突发事件相区别：一是公共利益产生消极负面影响，如危及公共安全、损害公共利益和广大公众的私益，甚至严重破坏正常的社会秩序、危及社会的基本价值等；二是事件本身与公权力之间发生直接联系尤其是形成某种公法关系时，才能构成突发公共事件。如果不需要公权力介入，只需要在一定范围内由该事件的利害关系者自行解决，就不能将其称为“网络突发公共事件”。

二、网络突发公共事件的动态演化机理分析

演化是指“一种事物、现象或系统是如何动态的生成、发展和演变的”。[4]网络突发公共事件的演化是一种动态的过程，从其演化机理进行分析，有利于我们有效应对。

1.网络突发公共事件的系统态演化

网络本身在物理上、操作上和管理上的种种漏洞构成了系统的安全脆弱性，而且它的各分系统又都是相互联系的有机体，并与其他系统有着千丝万缕的联系，其中任何一个环节出现问题，就会如多米诺骨牌一般，导致连锁反应。根据事件触发的因子，我们可将网络突发公共事件分为原生型事件、次生型事件和衍生型事件。原生型事件是由于设备软硬件故障、内部人为失误或破坏、网络攻击、无线电频率干扰和计算机病毒破坏等原因所引起的网络系统损坏；次生型事件是指地震、台风、雷电、火灾、洪水等自然灾害，电力中断、施工破坏等安全生产事故，恐怖袭击等社会安全事件所引起的网络系统损坏；衍生型事件是指由网络传播内容或其他社会因素引起，在互联网的放大和催化作用下所演化而成的突发公共事件。然而，网络突发公共事件最为复杂的一种表现形式，则是原生、次生和衍生等众多事件耦合在一起，

2.网络突发公共事件的社会态演化

随着互联网的迅猛发展，人类对网络的依存度也达到了一个前所未有的程度。社会的个体间、个体与组织间、组织之间，通过互联网而紧密地联结起来,从而形成已初具雏形的网络社会。在这样的社会中，网络突发公共事件的性质和发展方向并不仅仅取决于互联网技术，在很大程度上还取决于更为复杂的社会机制和条件，尤其以社会心理、社会信任、网络传播与互联网技术本身之间的互动最为直观，它们相互影响、相互制约，加速了事件的生成和演化。一方面，社会信任的缺失、网络传播的失范和社会心理的失衡都将促使网络社会风险的累积、危害性的增强，从而加速网络社会风险到网络突发公共事件的演化；另一方面，网络突发公共事件的发生又进一步破坏社会系统的稳定以及各子系统的平衡，加剧社会信任危机，造成传播失真和心理恐慌，孕育着更大的社会风险。因此，网络突发公共事件在现实社会与虚拟网络的共同作用下，可能变得更为复杂、更难以解决。

三、基于系统过程的网络突发公共事件应对机制

基于系统过程的网络突发公共事件应对机制着眼于网络突发公共事件的系统态演化，以应急管理全过程为主线，囊括了事前、事发、事中和事后各个时间段的各种制度化、程序化的方法与措施，即分为预防准备、监测预警、应急处置、恢复重建等部分。

1.网络突发公共事件的预防准备机制

虽然目前我国已颁布相当数量的网络安全方面的法律规范，如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《国家信息化工作领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》等，但立法层次不高，须进一步完善我国网络安全的法律保障体系。各级政府应建立相应的网络突发公共事件应急指挥机构，负责本行政区域内的网络突发公共事件预防准备、监测预警、应急处置等工作。相关行业、企事业单位和政府相关职能部门要加强对网络突发公共事件的重视程度和安全意识，全面落实安全组织、安全制度和技术防范措施，制定完备的网络突发公共事件应急预案，并通过模拟处置重大或较大网络突发公共事件，提高实战能力。

2.网络突发公共事件的监测预警机制

各级政府的网络突发公共事件应急指挥机构应根据监测信息或是相关单位的报告，分析研判其可能造成的危害性及紧急程度，适时在一定范围内发出预警信息。按照网络突发公共事件的紧急程度、可能造成的危害和发展态势，将预警级别分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。进入预警期后，有关地区、单位、部门立即采取预控措施，检查可能受到影响的网络系统，做好相关安全漏洞的修复工作，并将本地区、本单位网络系统安全的最新情况及时上报。根据事件性质，通知相关应急处置支持队伍处于应急待命状态，并保障所需的应急设备和网络资源随时可以调用。

3.网络突发公共事件的应急处置机制

网络突发公共事件发生后，事发单位应在第一时间评估事件影响和可能波及的范围，研判事件发展态势，根据需要组织各专业机构在职责范围内参与先期处置，采取各种技术措施、管控手段，最大限度地阻止和控制事态发展。一旦事态仍不能得到有效控制，要视情上报，由更高级别的应急指挥机构启动相应的应急程序，统一指挥、协调有关单位和部门实施应急处置。可用的手段主要有：第一，封锁。对扩散性较强的网络突发公共事件，立即切断其与网络的连接，保障整个系统的可用性，防止事态扩大；第二，缓解。采取有效措施，缓解网络突发公共事件造成的影响，保障系统的正常运行，尽量降低损失；第三，消除。根据事件处置效果，采取相应措施，消除事件影响。

4.网络突发公共事件的恢复重建机制

当网络突发公共事件应急处置工作结束后，事发单位应迅速采取措施，抓紧组织抢修受损的基础设施，减少损失，尽快恢复正常工作。统计各种数据，查明原因，对事件造成的损失和影响以及恢复重建能力进行分析评估，认真制定恢复重建计划，并迅速组织实施，政府主管部门应对此提供必要的人员、技术、物资和装备以及资金等支持。同时，还应组织有关人员和专家组成事件调查组，在有关部门的配合下，对事件发生及其处置过程进行全面的调查，查清事件发生的原因及损失情况，总结经验教训，写出调查报告，不断改进网络突发公共事件应急管理工作。

三、基于社会风险的网络突发公共事件应对机制

如今，互联网已成为我国社会运行的基础设施，而人们在讨论突发公共事件时一个不可脱离的大背景就是风险社会的日渐形成。在这一现实语境下，必须关注网络突发公共事件的社会态演化，着力加强网络社会风险管理。

1.网络突发公共事件的风险评估机制

风险是指“影响未来事件及其结果的某种不确定性，它是关于某一事件发生的可能性及其发展目标的影响的描述”。[5]风险总是发生在一定的社会基础之上，不仅仅是来源于自然与科学技术，也可能来源于社会的经济、金融、政治、文化、生态等各个领域。从某种角度来说，网络社会本身就是现实社会的一个组成部分，网络风险最终也会通过网民的社会参与而转变为现实社会中的风险。风险评估是从源头上减少不稳定因素的有效办法，通过评估可以使有关方面对可能诱致网络突发公共事件的风险及应急管理措施本身就可能存在的风险有全面认知，特别是对可能出现的不稳定因素进行逐项分析，判断预测风险发生的概率，涉及到的人员数量、范围和激烈程度，以及可能带来的负面影响。

2.网络突发公共事件的风险控制机制

网络社会风险已经远远超过我们传统的生活经验、技术手段和组织制度，变得越来越难以控制。政府需要利用不同的治理工具，采取不同效能的风险控制措施，以实现降低网络风险的目标。各国的风险管理实践表明，作为现代政府治理工具之一的管制是极为有效的风险控制措施，即“政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织行为进行的限制与调控”。[5]但是，在目前我国缺乏对网络整体管制和制度指引的环境下，最有效的风险控制思路只能是尽量防止风险蔓延，以不产生“影响社会和谐稳定突出问题”为底线，及时加以解决，避免小事拖大，大事拖炸。

3.网络突发公共事件的风险沟通机制

风险沟通是“一个及时的信息交换与公开意见互动的过程”。[6]风险沟通目的在于调和因风险而产生的矛盾，并为公众行动提供指导。信任是成功的风险沟通的基础，因此贯穿在网络突发公共事件的风险沟通机制中一条主线就是必须建立信任。2013年10月15日，国务院办公厅发布了《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求通过更加符合传播规律的信息发布方式，在网络领域传播主流声音，特别是针对公众关切，主动、及时、全面、准确地发布经济运行和社会发展重要动态，重大突发事件及其应对处置情况等方面的信息，以增进公众对政府工作的了解和理解。尽管显著提高公众的信任水平可能需要相当长的一段时间，但政府应该把实施这些原则作为稳步推进网络社会风险管理的基础性工作抓好抓实。

总而言之，由于网络突发公共事件兼具系统态演化与社会态演化的特性，真正有效的应对机制应是风险管理与应急管理相融合的系统过程，以更好地应对网络社会带来的变革与挑战。如在预防准备过程中，通过风险管理有助于人们认识可能面临的风险，促使其在事前预先做好应对准备。在监测预警过程中，运用风险管理可以确定监测预警网络的哪些方面可能会失效，就可以及时地予以修正或加强。在应急处置过程中，风险管理可以帮助识别事件诱发原因，有针对性地开展处置工作。在恢复重建过程中，风险管理可以对恢复重建计划在执行时可能产生的风险进行评估，以谋求更好的效果。

[1]曲成义.网络空间对抗态势严峻和应对策略[J].金融电子化，2011，（5）：37-40

[2]曾润喜.网络舆情信息资源共享研究[J].情报杂志，2009，（8）：187-191

[3]刘杰，梁荣，张砥.网络诱致突发事件：概念、特征和处置[J].中国行政管理，2011，（3）：45-49

[4]沈一兵.系统论视野下城市突发公共事件的生成、演化与控制[M].北京：科学出版社，2011.

[5]张成福，唐钧，谢一帆，等.公共危机管理理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[6]National Research Council.Florida fresh-market vegetable production:Integrated pest management.Alternative agriculture.Washington,DC：National Academy Press,1989.

[责任编辑：董建军]

D631

A

1674-3288（2014）04-0070-04

2014-06-09

2013年贵州大学校内专项课题“网络诱致突发公共事件应对策略研究”（ZX2013036）

安志放（1976-），男，彝族，贵州织金人，贵州大学公共管理学院副教授，研究方向：公共安全与危机管理。